OSK 1331/04

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska, Sędziowie NSA Janina Antosiewicz (spr.), Henryk Ożóg, Protokolant Wiesława Koślińska, po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2005 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Cecylii S. i I. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2004 r. sygn. akt I SA/Wa 25/04 w sprawie ze skargi Cecylii S. i I. K. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 3 września 2003 r. (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 marca 2004 r. SA/Wa 25/04 oddalił skargę Cecylii S. i I. K. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody K. z dnia 14 lutego 1995 r. o uwłaszczeniu Kopalni Wapienia "C." działką nr 63/17 położoną w C. W uzasadnieniu wyroku Sąd powołał się na ustalenia z postępowania administracyjnego, z których wynika, iż Wojewoda K. działając na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 64 ze zm./ decyzją z dnia 14 lutego 1995 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Kopalnię Wapienia "C." Przedsiębiorstwo Państwowe prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w C. i oznaczonego jako działka nr 63/17, o powierzchni 17,01 ha stwierdzając także nabycie własności budowli i urządzeń położonych na tym gruncie, w tym część za odpłatnością, Prawa te następnie zostały wpisane do księgi wieczystej przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 2l sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./ to jest przed dniem 1 stycznia 1998 r. Z kolei aktem notarialnym z dnia 19 listopada 1996 r. prawo wieczystego użytkowania oraz prawo odrębnej własności budynków zostały przeniesione na rzecz spółki Kopalnia Wapienia "C." Spółka z o.o. z siedzibą w C. W związku z zamierzoną inwestycją "modernizacja zakładu przeróbczego i budowa przemiałowni" w roku 1997 nastąpił podział działki nr 63/17 na działki o numerach 63/24 i 63/25, zaś w latach 1998-1999 ww. Spółka wybudowała na działce nr 63/24 przemiałownię wraz z obiektami towarzyszącymi. W roku 2002 Cecylia S. i I. K. wystąpiły - jako następczynie prawne byłej właścicieli Heleny B. - z roszczeniem o zwrot m.in. nieruchomości stanowiącej obecnie działki nr 63/24 i 63/25. Roszczenie to decyzją Starosty Powiatowego w K. z dnia 6 stycznia 2003 r. (...), utrzymaną w mocy decyzją Wojewody M. z dnia 28 lutego 2003 r. (...) nie zostało uwzględnione. Organy w uzasadnieniu swojego stanowiska podniosły, że orzeczeniem Prezydium WRN w K. z dnia 5 czerwca 1951 r. przedmiotowy grunt został wywłaszczony na rzecz Skarbu Państwa za odszkodowaniem na cele budownictwa przemysłowego, w oparciu o przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Zgodnie z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami - roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy nieruchomość została sprzedana lub oddana w wieczyste użytkowanie osobie trzeciej, a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej, Sytuacja taka zachodziła w tej sprawie, skutkiem czego uznano, że wniosek o zwrot nie przysługiwał. Pismem z dnia 31 stycznia 2003 r. Cecylia S. i I. K. wniosły o stwierdzenie nieważności decyzji orzekającej o uwłaszczeniu Kopalni Wapienia C." Przedsiębiorstwo Państwowe wskazując we wniosku na swój brak udziału w postępowaniu uwłaszczeniowym, a więc nie wiedziały o wydanej decyzji. Jest ona zatem dotknięta wada uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności z mocy przepisu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. Decyzją z dnia 20 maja 2003 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmówił stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej. W uzasadnieniu swego stanowiska podniósł, że wywłaszczenie przedmiotowego gruntu nastąpiło na rzecz Skarbu Państwa, który następnie ustanowił na nim prawo zarządu na rzecz Kopalni Wapienia "C." Przedsiębiorstwo Państwowe i okoliczność ta została ujawniona w księgach wieczystych Kw (...)3 i Kw (...)2. Wspomniane roszczenie o zwrot zostało złożone w lutym 2002 r. a zatem znacznie po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej, wniosek ten zaś, jak również przepisy dotyczące zwrotu nieruchomości nie mają mocy wstecznej a postępowanie zwrotowe prowadzone jest wyłącznie na wniosek zainteresowanych - nie z urzędu. W związku z tym, skoro wniosek taki nie został złożony do dnia wydania decyzji uwłaszczeniowej a jednocześnie istniały przesłanki do uwłaszczenia, organ nie znalazł podstaw do uznania, iż decyzja uwłaszczeniowa dotknięta byłaby wadą przewidzianą w przepisie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, ani też inną wadą. Pominięcie udziału stron w postępowaniu uwłaszczeniowym było nieprawidłowe, jednakże okoliczność ta mogłaby ewentualnie być rozważana w postępowaniu wznowieniowym, uregulowanym w przepisie art. 145 par. 1 Kpa. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskodawczynie podniosły, że przedmiotowa nieruchomość nie została zabudowana zgodnie z celem na jaki została wywłaszczona, gdyż obecnie jest w użytkowaniu wieczystym spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, co oznacza, że jest ona zbędna Państwu. Samo zaś prawo wieczystego użytkowania ustanowione zostało pomimo tego, że przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywał warunek, że jego ustanowienie nie może naruszać praw osób trzecich. Takimi osobami były wnioskodawczynie gdyż już wówczas przysługiwało im prawo domagania się zwrotu tej części wywłaszczonej nieruchomości. Powyższe, zdaniem wnioskodawczyń, zobowiązywało Wojewodę K. - przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej - do powiadomienia ich o wszczętym postępowaniu tak, aby mogły wziąć w nim udział. W obecnie zaistniałej sytuacji wydanie decyzji uwłaszczeniowej naruszyło ich prawa, co skutkuje uznaniem tej decyzji za dotkniętą wadą nieważności z art. 156 pkt 2 Kpa. Organ centralny decyzją z dnia 3 września 2003 r. podtrzymał swe poprzednie stanowisko dodając, iż w dacie wydania decyzji uwłaszczeniowej nie toczyło się postępowanie o zwrot nieruchomości. Biorąc pod uwagę, że w postępowaniu o zwrot nieruchomości nie są rozstrzygane sprawy ewentualnej zbędności nieruchomości - brak było podstaw do uznania, iż decyzja uwłaszczeniowa rażąco narusza prawo. W skardze do sądu administracyjnego Cecylia S. i I. K. zarzuciły organowi naruszenie przepisów art. 7 i 77 Kpa poprzez niezbadanie ich zarzutów, brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i nie zebranie wystarczającego do rozstrzygnięcia sprawy materiału dowodowego. Ponadto podniosły także zarzut naruszenia przepisu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz art. 156 par. 1 pkt 2 i art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa z uwagi na nie stwierdzenie nieważności decyzji w sytuacji, gdy nie wyjaśniała ona czy w stosunku do uwłaszczanej nieruchomości mogą przysługiwać - przyznane w ustawie wywłaszczeniowej - roszczenia o jej zwrot. Skarżące domagały się stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej ewentualnie jej uchylenia. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, iż przedmiotem tego postępowania było postępowanie nadzorcze wobec decyzji prawomocnej wydanej w 1995 r. Powyższe - zdaniem Sądu - ma o tyle istotne znaczenie, że przesłanką jest ustalenie, że nie tylko narusza ona prawo, ale że naruszenie to ma charakter rażący. W przedmiotowej sytuacji kwestia wzajemnej relacji pomiędzy roszczeniem zwrotowym a nabyciem - w trybie noweli z dnia 29 września 1990 r. - prawa wieczystego użytkowania przez przedsiębiorstwo państwowe przechodziła swoista drogę interpretacyjną, na co wskazuje zresztą uzasadnienie uchwały III ZP 14/99 z dnia 27 stycznia 2000 r. /OSN 2000 nr 8 poz. 294/. Zdaniem Sądu konkurowały ze sobą dwa przeciwstawne poglądy. Zarówno bowiem Sąd Najwyższy jak i Naczelny Sąd Administracyjny w różnych orzeczeniach przyjmowały raz, iż każdy grunt państwowy, będący w zarządzie państwowej osoby prawnej, stał się z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego tej osoby i to bez względu na to, czy jakakolwiek osoba trzecia zgłosiła roszczenie dotyczące własności tego gruntu, orzekając zaś w innej sprawie i w innym składzie Sądy wyrażały pogląd, że prawa majątkowe osób trzecich do nieruchomości stanowią w takim wypadku przeszkodę w nabyciu przez państwowa osobę prawną prawa użytkowania wieczystego uznając, iż jeśli zaktualizowały się przed dniem 5 grudnia 1990 r. przesłanki zwrotu nieruchomości, prawo wieczystego użytkowania dla państwowej osoby prawnej do tego gruntu nie powstaje z mocy prawa. Ostateczne rozstrzygnięcie problemu przyniosła dopiero wspomniana uchwała Sądu Najwyższego z dnia 27 stycznia 2000 r. a okoliczność, że zapadła ona cum voto separato świadczy jedynie o tym, iż przedmiotowy problem prawny był kwestią mocno kontrowersyjną i niejednoznaczną. Przyjmując jednak nawet, że skarżące powinny być powiadomione o toczącym się postępowaniu uwłaszczeniowym, należy zwrócić uwagę na fakt, że w niniejszej sprawie decyzja uwłaszczeniowa została wydana w 1995 r. zatem w okresie, gdy wyżej opisana sytuacja była problematyczna, gdyż obowiązujący stan prawny będąc niejednoznacznym, nasuwał możliwości wzajemnie wykluczających się interpretacji. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego rażące naruszenie prawa, przewidziane w przepisie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, ma miejsce wówczas, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa, a zatem jako rażąco naruszające prawo nie może być traktowane rozstrzygnięcie, wynikające z odmiennej interpretacji danego przepisu, nawet jeżeli później interpretacja ta zostanie uznana za nieprawidłową. W trybie postępowania nadzorczego opartego na przesłance rażącego naruszenia prawa nie można bowiem eliminować z obrotu decyzji, w których popełniono błędy wykładni prawa /vide: wyrok NSA z dnia 9.03.2001 r. I SA/Ka 15582/98 - Lex nr 42914, wyrok NSA z dnia 10.09.1999 r. III SA 7586 - Lex nr 43401/. Opowiadając się za tą ostatnią linią orzecznictwa Sąd I instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły Cecylia S. i I. K., reprezentowane przez radcę prawnego Waldemara L. i zaskarżając wyrok w całości zarzuciły naruszenie art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji przez naruszenie prawa majątkowego skarżących do zwrotu nieruchomości mimo jego konstytucyjnej ochrony, art. 3l ust. 3 Konstytucji przez aprobowanie utraty tego prawa przysługującego skarżącym, a ustanowionego w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. w drodze faktów dokonanych /przeprowadzonym postępowaniem uwłaszczeniowym/, art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464 ze zm./ przez przyjęcie, że decyzja uwłaszczeniowa z 14 lutego 1995 r. nie narusza praw skarżących do zwrotu nieruchomości. Sąd upatruje naruszenia nie przepisów lecz wykładni, podczas gdy prawo zwrotu przyznane jest nie wykładnią, a dosłownym brzmieniem tego przepisu oraz naruszenie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa przez nieuznanie za rażące naruszenia prawa przeprowadzenie postępowania uwłaszczeniowego przez Wojewodę bez uczestnictwa i zawiadomienia o nim skarżących i spowodowanie utraty przysługującego im prawa /podmiotowego, majątkowego, zagwarantowanego konstytucyjnie/ zwrotu nieruchomości. W skardze kasacyjnej zamieszczono wniosek o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania albo o jego zmianę i stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z dnia 14 lutego 1995 r. albo stwierdzenie, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa /art. 158 par. 2 Kpa/ oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania. W uzasadnieniu kasacji strony rozwinęły argumentację wywodząc, iż zaskarżony wyrok aprobuje, iż skarżące utraciły prawo do zwrotu nieruchomości, pomimo, że art. 2 ust. 1 noweli gwarantował im nienaruszalność tego prawa. Przepis ten stawiał warunek, że uwłaszczenie może nastąpić tylko wtedy, gdy "nie narusza to praw osób trzecich". Potwierdzają to obszerne cytaty z uchwały SN z 27 stycznia 2000 r. ZP 14/99. Wykładnia tego przepisu dokonana przez WSA jest wadliwa, co potwierdzają: wyroki NSA - IV SA 2520/98 z dnia 1.12.1999 r. - Lex nr 48 669/ oraz pogląd wyrażony w Komentarzu do KC Stanisława Rudnickiego, Wyd. Prawnicze LexisNexis W-wa 2002 str. 39. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Kopalni "C." Sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie stwierdzając, iż decyzja Wojewody nie naruszała praw osób trzecich. Nie istniały i nie istnieją przesłanki zwrotu nieruchomości. Parcele, których zwrotu żądają skarżące zostały zabudowane budynkami, budowlami i urządzeniami produkcyjnymi przez przedsiębiorstwo państwowe a następnie spółkę i są niezbędne uczestnikowi postępowania do prowadzenia działalności gospodarczej. Wywłaszczenie nastąpiło za odszkodowaniem a przytaczane orzecznictwo i literatura dotyczyła innych stanów faktycznych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wydając zaskarżony wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji, stanowiących o ochronie i poszanowaniu wolności i praw człowieka i obywatela /art. 31 ust. 2 i 3 Konstytucji PR/ oraz o ochronie własności, innych praw majątkowych oraz prawa dziedziczenia i konstytucyjnego zakazu ograniczania własności tylko w drodze ustawy /art. 64 ust. 2 i 3/. Zważyć przede wszystkim należy, że przedmiot postępowania przed sądem administracyjnym stanowiła ocena legalności decyzji wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym. W postępowaniu administracyjnym wydając decyzję na podstawie art. 158 par. 1 Kpa organ nadzorczy ograniczony jest jedynie do ustalenia czy weryfikowana w tym trybie decyzja ostateczna dotknięta jest jedną z wad określoną w art. 156 par. 1 Kpa. W przedmiotowej sprawie swe badanie Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast ograniczył do zbadania czy przy uwłaszczeniu przedsiębiorstwa państwowego nie doszło do rażącego prawa w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. Decyzja wydana w tym trybie nie rozstrzyga o wolności i prawach człowieka lub jego prawie własności lecz jedynie stwierdza nieważność decyzji gdy istnieje ku temu przesłanka ustawowa lub odmawia stwierdzenia nieważności jeżeli nie wystąpiła żadna z okoliczności wymienionych w art. 156 par. 1 Kpa. Kognicja sądu pierwszej instancji ogranicza się więc także, z racji uregulowania zamieszczonego w art. 3 par. 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ do zbadania czy decyzja wydana w postępowaniu nadzorczym zgodna jest z prawem. Odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody o uwłaszczeniu przedsiębiorstwa Sąd uznał za zgodną z prawem. Wskazany jako naruszony przez sąd przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 79 poz. 464 ze zm./ stanowił, iż grunty stanowiące własność Skarbu Państwa z wyłączeniem gruntów PFZ, będące w dniu wejścia w życie tej ustawy w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa, stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego zaś budynki przedmiotem własności. Nie narusza to praw osób trzecich. Odnosząc opisany stan prawny do sprawy rozpoznanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny należy stwierdzić, iż Przedsiębiorstwo Państwowe Kopalnia "C.", posiadające w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie sporną nieruchomość spełniało warunki do uwłaszczenia. Zatem z mocy prawa nastąpiło z dniem wejścia w życie ustawy przekształcenie prawa zarządu w prawo wieczystego użytkowania do gruntu oraz w prawo własności budynków, a decyzja Wojewody stan taki tylko potwierdzała. Stwierdzenie zamieszczenia w art. 2 ust. 1 noweli, iż przekształcenie to nie narusza praw osób trzecich w orzecznictwie sądowym zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i Sądu Najwyższego powodowało trudności interpretacyjne i Sąd I instancji dał temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skoro przepis ten został sformułowany w sposób tak nieprecyzyjny, iż w trakcie jego stosowania doszło do wydawania krańcowo odmiennych orzeczeń to nie można mówić, iż przy wydaniu decyzji uwłaszczeniowej organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Zważywszy, iż zakaz naruszenia praw osób trzecich uniemożliwia wystąpienie skutku z ustawy organ uwłaszczeniowy jest zobowiązany do uwzględnienia zgłoszonych praw osób trzecich. Chodzi tu głównie o roszczenia byłych właścicieli lub ich spadkobierców o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, nie wykorzystanych na cel wywłaszczenia, a pozostających w zarządzie państwowych osób prawnych. Z uwagi na to, że uwłaszczenie w świetle art. 2 ust. 1 powołanej noweli następowało w dniu 5 grudnia 1990 r. z mocy prawa, aby więc nie nastąpiło przekształcenie zarządu w użytkowanie wieczyste w odniesieniu do gruntów niegdyś wywłaszczonych a będących w zarządzie przedsiębiorstwa, roszczenie b. właścicieli winno być zgłoszone organowi właściwemu do prowadzenia postępowania uwłaszczeniowego. Nie wykorzystanie nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu samo przez się nie stanowi przeszkody do uwłaszczenia, gdyż w myśl art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1995 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości obok wystąpienia przesłanki zbędności na cel wywłaszczenia konieczny był jeszcze wniosek byłego właściciela lub jego spadkobierców. Dopiero więc złożenie wniosku o zwrot nieruchomości podlegającej uwłaszczeniu ujawniało roszczenie osób trzecich w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1990 r. Stan taki jak przyjęto w powoływanych orzeczeniach NSA i Sądu Najwyższego - powoduje konieczność zawieszenia postępowania uwłaszczeniowego na podstawie art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa, gdyż postępowanie o zwrot nieruchomości prowadzone jest przez inny organ, a jego wynik uzależnia czy organ uwłaszczeniowy potwierdzi nastąpienie skutku o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy. W przedmiotowej sprawie wniosek o zwrot nieruchomości skarżące złożyły dopiero 6 maja 2002 r., a więc wydając decyzję uwłaszczeniową w 1995 r. Wojewoda nie mógł wiedzieć, iż w odniesieniu do przedmiotowego gruntu istnieją roszczenia osób trzecich skoro od daty wywłaszczenia /5 czerwca 1951 r./ nie zostały ujawnione w formie prawem przewidzianej, a nie istniał prawny obowiązek uwzględnienia ich z urzędu przez organ, lecz jedynie na zgłoszony przez uprawnionych wniosek. W tej sytuacji nie można uznać, że Sąd I instancji naruszył przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. i wiążący się z nim przepis art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa - nakazujący stwierdzenie nieważności decyzji. Skarga kasacyjna jako nie zawierająca usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.