OSK 1431/04

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski, Sędzia WSA del. Marzenna Linska-Wawrzon /spr./, Sędzia NSA Zbigniew Rausz, Protokolant Agnieszka Majewska, po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. i L. K. od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 czerwca 2004 r. sygn. akt II SA/Lu 720/03 w sprawie ze skargi I. i L. K. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 14 maja 2003 r. Nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 9 czerwca 2004r. oddalił skargę I. K. i L. K. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 14 maja 2003r. w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych. Podstawą wyroku były następujące ustalenia Sądu: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 4 września 2002r., wydaną na mocy art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, nakazał L. i I. małżonkom K. wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia samowolnie wykonanych robót budowlanych, polegających na remoncie (modernizacji) instalacji gazowej, c.o., c.w. i wodno-kanalizacyjnej w budynku przy ul. [...] w Lublinie – do stanu zgodnego z prawem. Strony w wyznaczonym terminie nie wykonały nakazanych czynności. Decyzją z dnia 13 marca 2003r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie, na mocy art. 51 ust. 2 i ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, nakazał inwestorom małżonkom K. m.in. przywrócenie wewnętrznych instalacji centralnego ogrzewania i wodnej do stanu poprzedniego, zgodnie z projektem technicznym oraz rozbiórkę samowolnie wykonanych instalacji centralnego ogrzewania i wodnej, jak również przywrócenie do stanu poprzedniego elementów budynku (stropy, ściany), naruszonych w wyniku samowolnie wykonanych zmian w instalacjach wewnętrznych. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie, decyzją z dnia 14 maja 2003r. - po rozpoznaniu odwołania L. i I. małżonków K. - utrzymał w mocy wymienioną wyżej decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że zrealizowane przez inwestorów bez pozwolenia roboty budowlane, polegające na wykonaniu nowej instalacji centralnego ogrzewania, wodno-kanalizacyjnej i wymianie pieców, powodują zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia poprzez pozbawienie części parterowej budynku oraz niektórych pomieszczeń poddasza wody i energii cieplnej, co stanowiło podstawę do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Wobec niewykonania nałożonych obowiązków zasadne było nakazanie rozbiórki, stosownie do art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego, L. i I. K. zarzucali organowi I i II instancji nierzetelne rozpoznanie tej sprawy oraz zakwestionowali przede wszystkim prawidłowość ustaleń orzekającego organu w odniesieniu do powstałego zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia, wywoływanego w wyniku dokonanych przez nich prac remontowych, które z obiektywnych przyczyn były niezbędne w tym budynku i nie wymagały według skarżących opracowywania projektów budowlanych, podlegających zatwierdzeniu. Skarżący podnieśli także argument o fizycznej niemożliwości przywrócenia urządzeń instalacyjnych do stanu poprzedniego. W odpowiedzi na skargę, Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie wnosił o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując jednocześnie swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę uznał ją za niezasadną. W szczególności wskazał, że organ nadzoru budowlanego już 30 listopada 2001r. po raz pierwszy wydał decyzję w sprawie. Po dwukrotnym uchyleniu decyzji organu I instancji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 4 września 2002r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, nakazał inwestorom wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia zrealizowanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Decyzja ta stała się ostateczna, bowiem odwołanie od niej wniesiono z uchybieniem terminu. W ocenie Sądu, decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 marca 2003r., nakazująca inwestorom wykonanie wymienionych w decyzji obowiązków, wydana została zgodnie z przepisami art. 51 ust. 2 i 3 oraz art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego (Dz.U. Nr 89, poz. 414 z 1994r. ze zm.). Sąd I instancji zaznaczył, że rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego w decyzji z dnia 4 września 2002r. było korzystne dla skarżących i umożliwiało im legalizację wykonanych robót budowlanych. Z tej możliwości skarżący nie skorzystali. Podnoszone w skardze zarzuty, iż zaskarżona decyzja wydana została bez rzetelnego rozpoznania sprawy i była krzywdząca dla skarżących z racji nałożenia obowiązków powodujących obciążenie finansowe, nie zostały – według Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego – potwierdzone zgromadzonym materiałem dowodowym. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli I. K. i L. K.. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, wskazali: 1) naruszenie normy prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 maja 2003r., która wydana została w związku z nie wykonaniem przez inwestorów obowiązków nałożonych decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Lublin z dnia 4 września 2002r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, podczas gdy w obecnym stanie prawnym nie można nałożyć na inwestora obowiązku przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych i ekspertyz w decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2; 2) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przez przyjęcie zaistnienia zagrożenia dla zdrowia ludzi i bezpieczeństwa mienia w budynku mieszkalnym położonym przy ul. [...] w Lublinie na podstawie opinii pracownika Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego, który dokonał oględzin przedmiotowego budynku w dniu 6 listopada 2001r., podczas gdy ze sporządzonej dnia 26 maja 2004r. przez inż. A. N. opinii wynika, iż nie tylko nie istnieje żadne zagrożenie, ale występuje techniczna możliwość korzystania ze wszystkich instalacji również w pomieszczeniach parteru i pozostałej części poddasza przedmiotowego budynku, co Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku pomija, zamiast wyjaśnić tę istotną okoliczność, w szczególności przez przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, który wypowiedziałby się na tę sporną okoliczność, co miało niewątpliwie wpływ na treść wyroku; 3) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego przez nałożenie na inwestorów obowiązku przywrócenia zmodernizowanych i wyremontowanych instalacji do stanu poprzedniego, podczas gdy instalacje te w stanie sprzed remontu były niesprawne i jako takie stanowiły zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia, zaś dokonane w instalacjach zmiany zaliczały się do tzw. czynności zachowawczych – czyli sprawa została rozstrzygnięta z naruszeniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Na podstawie art. 176 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, skarżący wnieśli o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie celem uzupełnienia postępowania dowodowego, w szczególności przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, który wypowiedziałby się na okoliczność, czy dokonana modernizacja instalacji gazowej, c.o., c.w. i wodno-kanalizacyjnej spowodowała zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia poprzez pozbawienie parteru budynku i części poddasza wody i energii cieplnej oraz czy istnieje w dalszym ciągu możliwość korzystania z wody i energii cieplnej na parterze budynku i w części poddasza. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w szczególności podniesiono, że w decyzji o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 nie można nałożyć obowiązku przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych i ekspertyz, zatem zaskarżona decyzja oczywiście narusza prawo. Organ przyjął, iż przeprowadzone w budynku prace spowodowały zagrożenie dla zdrowia ludzi i bezpieczeństwa mienia na podstawie opinii pracownika Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który dokonał oględzin budynku w dniu 6 listopada 2001r., zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny za organem przyjął istnienie takiego zagrożenia, pomimo iż jest to okoliczność kwestionowana przez stronę skarżącą. Według sporządzonej dnia 26 maja 2004r. przez inż. A. N. opinii wynika, że wszystkie wykonane w przedmiotowym budynku prace zostały przeprowadzone prawidłowo pod względem technicznym, bezpieczeństwo konstrukcji ścian oraz stropów nie zostało naruszone, nadto istnieje możliwość ogrzewania parteru i pozostałej części poddasza budynku ze starej instalacji c.o. Gdyby przyjąć, że zagrożenie dla zdrowia ludzkiego ani mienia nie występuje, bezpodstawnym byłoby wydawanie przez organ decyzji o przywróceniu zmodernizowanych instalacji do stanu poprzedniego. Według skarżących zasadnym było dopuszczenie dowodu z opinii biegłego, który wypowiedziałby się po przeprowadzeniu oględzin w kwestii zaistnienia bądź nie zaistnienia stanu zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Dalej skarżący wskazali, że zgodnie z wyrażoną w art. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej, postępowanie administracyjne winno być przeprowadzone tak, aby dokładnie wyjaśnić stan faktyczny zaś sprawa powinna być załatwiona z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Tymczasem utrzymana mocą zaskarżonego wyroku decyzja jest krzywdząca dla inwestorów z ekonomicznego punktu widzenia, zaś jej wykonanie mogłoby doprowadzić do zaistnienia zagrożenia bezpieczeństwa zdrowia i życia ludzkiego oraz mienia. Z zasad doświadczenia życiowego wynika, że instalacje założone przed 20 laty, bez wykonania prac remontowych, takie zagrożenia powodują. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej ppsa – Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie okoliczności stanowiące podstawę nieważności postępowania, określone w art. 183 § 2 ppsa. Stwierdziwszy, iż okoliczności te w niniejszej sprawie nie występują Sąd przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej uznając, iż nie mają one usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 174 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2. naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany został w zasadzie pogląd, że zarzuty stanowiące podstawy kasacyjne jako skierowane przeciwko wyrokowi sądu pierwszej instancji, formułowane być muszą w odniesieniu do przepisów zastosowanych przez sąd. Aby skarga kasacyjna mogła być przedmiotem merytorycznego rozpoznania musi wskazywać konkretny przepis prawa materialnego lub proceduralnego naruszonego przez sąd. W zakresie podstawy objętej art. 174 pkt 1 ppsa, a więc dotyczącej naruszenia prawa materialnego, skarżący wskazali przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane, który nie był stosowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd I instancji była skarga na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 maja 2003r., utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 marca 2003r. nakazującą inwestorom przywrócenie wewnętrznych instalacji centralnego ogrzewania i wodnej do stanu poprzedniego, rozbiórkę samowolnie wykonanych instalacji wewnętrznych centralnego ogrzewania i wodnej oraz przywrócenie do stanu poprzedniego elementów budynku, naruszonych w wyniku samowolnie wykonanych zmian w instalacjach wewnętrznych. Podstawą tej ostatniej decyzji był art. 51 ust. 2 i 3 w zw. z art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. Nr 106, poz. 1126 z 2000r. ze zm.). Istota regulacji powyższych przepisów polega na tym, że w sytuacji niewykonania przez inwestorów obowiązków nałożonych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 cyt. wyżej ustawy Prawo budowlane, właściwy organ ma obowiązek wykonania decyzji likwidującej skutki samowoli budowlanej. Wskazany w ramach podstawy kasacyjnej przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane był podstawą wydania wcześniejszej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 września 2002r., która stała się ostateczna i nie była objęta kontrolą Sądu I instancji. Tym samym nie mógł być skuteczny zarzut skargi kasacyjnej tego dotyczący. Zaznaczyć trzeba, że również argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie pozostawała w związku z przedmiotem rozpoznawanej skargi, bowiem zasadniczo odnosiła się do ostatecznej już decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 września 2002r., nakładającej na inwestorów obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Całkowicie niezrozumiałe jest wywodzenie przez skarżących, iż "w obecnym stanie prawnym nie można nałożyć na inwestora obowiązku przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych i ekspertyz w decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane". Decyzja organu nadzoru budowlanego, której podstawę prawną stanowi przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r., wydana była w dniu 4 września 2002r., a więc w odmiennym stanie prawnym niż ten, który obowiązuje "obecnie", a w szczególności w chwili wnoszenia skargi kasacyjnej. Uwadze autora skargi kasacyjnej umknęła tak istotna okoliczność, jak nowelizacja ustawy Prawo budowlane, dokonana ustawą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2003r. Nr 80, poz. 718). Nietrafne były również dalsze zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej, a odnoszące się do naruszenia prawa procesowego. Przede wszystkim zaznaczyć w tym miejscu należy, że w rozpatrywanej skardze powołana został tylko podstawa objęta art. 174 pkt 1, a więc odnosząca się do naruszenia prawa materialnego, przy czym wskazana została błędnie ustawa "Prawo o ustroju sądów administracyjnych", podczas gdy wskazany przepis umieszczony jest w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zauważyć ponadto trzeba, że w ramach podstawy kasacyjnej, dotyczącej naruszenia prawa procesowego (art. 174 pkt 2 ppsa), wskazane być powinny przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił sąd pierwszej instancji, a ponadto powinno być wykazane, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem autor przedmiotowej skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie określonych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, bez powiązania ich z przepisami postępowania sądowego. Nieskuteczność tych zarzutów wynika również z tego, że merytorycznie wiązały się z decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 września 2002r., która nie była objęta kontrolą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Mianowicie kwestia istnienia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia badana jest przy decyzji podejmowanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, a nie przy decyzji podejmowanej w trybie art. 51 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, a więc takiej, która była przedmiotem odwołania, a potem skargi wniesionej do Sądu I instancji. Co do zarzutu związanego z ekspertyzą sporządzoną dnia 26 maja 2004r. przez inż. Andrzeja Nadolskiego, to wskazać trzeba, iż wykonana została w dacie późniejszej niż data decyzji zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Natomiast sąd administracyjny dokonując kontroli legalności decyzji administracyjnych uwzględnia stan prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji i materiał dowodowy zebrany do chwili jej wydania. Zgłoszenie więc przez stronę dowodów po tej dacie zasadniczo nie może mieć wpływu na wynik wyrokowania. Podkreślić ponadto należy, że wywodzenie przez autora skargi kasacyjnej o potrzebie przeprowadzenia przez Sąd dowodu z opinii biegłego i formułowanie wniosku o uzupełnienie w tym zakresie postępowania dowodowego oderwane jest od przepisów regulujących postępowanie przed sądami administracyjnymi. Zgodnie bowiem z art. 106 ppsa Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Pamiętać trzeba, że zakres postępowania dowodowego determinowany jest podstawową funkcją postępowania sądowoadministracyjnego, tj. oceną z punktu widzenia zgodności z prawem procesu konkretyzacji norm prawa administracyjnego materialnego w określonym stanie faktycznym. W konsekwencji w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie dokonuje się ponownego ustalania stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz jedynie ocenia, czy organy administracji państwowej ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnymi i następnie, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego odpowiadające poczynionym ustaleniom. Z kolei sąd kasacyjny nie bada trafności ustaleń faktycznych poczynionych w zaskarżonym wyroku, jeżeli skarżący skutecznie nie zarzuci – w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ppsa – że przy ich dokonaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania sądowego. Z tych wszystkich względów nie mogły odnieść oczekiwanych skutków prawnych zarzuty zawarte w rozpoznawanej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na mocy art. 184 ppsa.