OSK 1496/04

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Janeczko, Sędziowie NSA Krystyna Borkowska, Wojciech Chróścielewski (spr), Protokolant Maria Połowniak, po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W.-S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 czerwca 2004 r. sygn. akt . II SAB/Kr 136/02 w sprawie ze skargi M. W.-S. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych p o s t a n a w i a: oddalić skargę kasacyjną OSK 1496/04 Uzasadnienie Postanowieniem z dnia 2 czerwca 2004 r., II SAB/Kr 136/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę M. W.-S. na bezczynność Wojewody Małopolskiego. Postanowienie to zostało wydane w następujących okolicznościach sprawy. Zdaniem skarżącej Wojewoda Krakowski nie wstrzymał robót budowlanych mimo, że wyrokiem wydanym w sprawie II SA/Kr 1561/97 uchylone zostały decyzje organów administracji wydane w przedmiocie pozwolenia budowlanego. Pismem z 2 marca 1998 r. zwracała się ona do Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie o natychmiastowe wstrzymanie budowy R. K.. Wezwanie to nie przyniosło rezultatu i dlatego domagała się ona wyznaczenia stronie przeciwnej terminu dwóch tygodni na wydanie decyzji wstrzymującej roboty budowlane prowadzone przez R. K.. Strona przeciwna nie nadesłała do Sądu ani akt sprawy ani odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał skargę za niedopuszczalną, gdyż przed jej wniesieniem skarżąca nie wyczerpała przysługujących jej środków zaskarżenia, czego wymaga art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270, powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Skarżąca mimo wezwania nie wykazała, że składała zażalenie na bezczynność wojewody do właściwego w sprawie ministra – art. 17 pkt 2 k.p.a. Kopia zażalenia złożona do akt wskazuje, że zażalenie z 27 maja 1998 r. składane było do Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie, a nie do organu wyższego stopnia. W skardze kasacyjnej M. W.-S. reprezentowana przez adwokata wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucając mu: - naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 p.p.s.a. przez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że złożenie zażalenia na bezczynność Wojewody skierowane do Wojewody nie stanowi wyczerpania środka zaskarżenia z art. 37 § 1 k.p.a. i przez nieuwzględnienie art. 65 § 1 i 2 k.p.a. nakazuje przekazać środek prawny organowi właściwemu do jego rozpatrzenia; - naruszenie art. 29 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) w zw. z art. 46 Prawa o ustroju sądów powszechnych przez wydanie orzeczenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie trzech sędziów NSA przy dopuszczalnym jednym spoza WSA. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zażalenie wniesione do Wojewody winno być przekazane Ministrowi zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a.. Zostało ono wiec złożone po wyczerpaniu toku postępowania określonego w art. 52 § 1 p.p.s.a., co Sąd I instancji pominął. Z przepisów art. 144 w zw. z art. 129 § 1 k.p.a. wynika, że zażalenie składa się za pośrednictwem organu na który jest składane. Sąd pominął też w swych rozważaniach art. 133 k.p.a. Zdaniem skarżącej nie nadesłanie odpowiedzi na skargę i akt sprawy jest kontynuacją bezczynności organu. Orzekanie w sprawie przez 3 sędziów NSA, przy dopuszczalności jednego spoza WSA zgodnie z art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. skutkuje nieważnością postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie odpowiada wymogom skargi kasacyjnej stawianych przez art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 174 p.p.s.a., chociaż zauważyć trzeba, że skarżąca winna doprecyzować czy żądanie to dotyczy całości postanowienia czy też jego części. Nie wskazała też ona, czy żąda uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Z uwagi jednak na charakter postanowienia i zarzucone mu w podstawach skargi kasacyjnej naruszenia prawa, uchybienia te nie miały takiego charakteru, które uniemożliwiałoby Sądowi rozpoznanie skargi kasacyjnej, a w szczególności miałyby powodować jej odrzucenie. Podstawowy zarzut skargi kasacyjnej sprowadzający się do błędnego zastosowania art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 1 p.p.s.a. przez przyjęcie że w sprawie skarżąca nie wyczerpała przysługujących jej środków zaskarżenie nie może zostać uwzględniony. Kluczowe znaczenia ma bowiem w sprawie złożone przez skarżącą w dniu 27 maja 1998 r. zażalenie na bezczynność Prezydenta Miasta Krakowa. Z zażalenia tego, w sposób niemogący budzić najmniejszych wątpliwości wynika, że skarżąca uważa, że bezczynnym w sprawie był Prezydent Miasta Krakowa. Jeżeli na zażalenie to nie było żadnej reakcji ze strony Wojewody Krakowskiego skarżącej przysługiwało prawo zaskarżenia tej bezczynności do sądu administracyjnego. Skoro jednak skarżąca złożyła skargę na bezczynność Wojewody, to skarga taka powinna być poprzedzona złożeniem w trybie art. 37 § 1 k.p.a. zażalenia na bezczynność tego właśnie organu administracji publicznej. W związku z tym podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut sprowadzający się do tego, iż Wojewoda powinien przekazać zażalenie w trybie art. 65 § 1 k.p.a. do organu właściwego do jego rozpoznania jest całkowicie chybiony. Z zażalenia tego w żadnym przypadku nie może wynikać, iż skarżąca domaga się wydania przez Wojewodę decyzji administracyjnej. Nie miał więc Wojewoda, żadnego obowiązku przekazania tego zażalenia do organu wyższego stopnia w trybie art. 65 § 1 k.p.a. Można w sprawie mówić o bezczynności Wojewody w braku reakcji na wskazane zażalenie, ale w żadnym przypadku nie można przyjąć, że wyczerpany został tryb zwalczania owej bezczynności wskazany w art. 37 § 1 k.p.a. Trafnie więc Sąd I instancji uznał, że złożona w sprawie skarga jest niedopuszczalna, gdyż nie zostały wyczerpane przysługujące skarżącej środki zaskarżenia, o których stanowi art. 52 § 1 p.p.s.a. Bezzasadny jest także drugi z zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 93 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271) osoby powołane na stanowisko sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych pozostają sędziami Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie zmienia to faktu, że osoby te mogą wykonywać swoje obowiązki zarówno w Naczelnym Sądzie Administracyjnym , jak i w wojewódzkich sądach administracyjnych, bowiem na podstawie art. 94 § 1 tej samej ustawy mogły być przeniesione do sądów wojewódzkich z zachowaniem tytułu i wynagrodzenia przysługujących sędziom naczelnego Sądu Administracyjnego. Tak więc fakt, że w rozpoznawanej sprawie w I instancji orzekało trzech sędziów NSA, przeniesionych w trybie art. 94 § 1 p.p.s.a. do orzekania w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie jest całkowicie zgodny z prawem i w związku z tym nie ma on żadnych konotacji w kontekście art. 46 Prawa o ustroju sądów powszechnych. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.