OSK 1721/04

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Stahl ( spr. ), Sędziowie NSA Krystyna Borkowska, Maria Wiśniewska, Protokolant Iwona Sadownik, po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 czerwca 2004 r. sygn. akt II SA/Wr 711/03 w sprawie ze skargi Gminy W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 15 stycznia 2003 r. (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia 18 grudnia 1995 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości przy ul. K. w W. w części dotyczącej powołania podstawy prawnej i przejścia na własność Gminy W. gruntów przeznaczonych pod ulicę uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2004 r. II SA/Wr 711/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Gminy W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 15.01.2003 r., w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia 18 grudnia 1995 r., zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości przy ul. K. w W. w części dotyczącej powołania podstawy prawnej i przejścia na własność Gminy W. gruntów przeznaczonych pod ulice. W uzasadnieniu wyroku sąd stwierdził, co następuje: Kontrolowana w trybie nadzoru decyzja Prezydenta Miasta W. rozstrzygała o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości według sposobu określonego w wyrysie z mapy, stanowiącym integralną część decyzji i wskazywała jako podstawę prawną decyzji art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127/ plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta W. W uzasadnieniu tej decyzji ustalono, że na oznaczonych działkach przewiduje się realizację budownictwa jednorodzinnego, zaś określone działki przeznaczone są pod budowę konkretnie nazwanych ulic. W związku z tym w uzasadnieniu stwierdzono, że na podstawie art. 10 ust. 5 cyt. ustawy działki przeznaczone pod budowę ulic przechodzą na własność Gminy Miejskiej W., za odszkodowaniem, które zostanie ustalone odrębnie. W złożonym w dniu 28.06.2000 r. wniosku Gmina W. domagała się stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 ust. 2 Kpa ww. decyzji "w części powołanego w podstawie prawnej art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami (...) oraz wszelkich treści stanowiących o przejściu na własność Gminy W. na podstawie ww. przepisu gruntów przeznaczonych pod ulice". W uzasadnieniu wniosku podano, że decyzja w tej części wydana została przy braku prawnej przesłanki do zastosowania tego przepisu, gdyż wskazane ulice nie były przewidziane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na drogę ogólnodostępną, mającą spełniać funkcje określone w ustawie z dnia 21.03.1985 r. - o drogach publicznych i po podziale nieruchomości powinny pozostać własnością dotychczasowego właściciela. Decyzją z dnia 22.20.2002 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji. Powołano się na wykładnię art. 10 ust. 5 cyt. ustawy dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 29.03.1993 r. /Dz.U. nr 27 poz. 126/ gdzie wskazano na możliwość zastosowania tego przepisu w ustalonym stanie faktycznym, skoro wydzielenie gruntów pod budowę ulicy było konieczne dla obsługi kilkudziesięciu nowych działek budowlanych, powstałych wskutek podziału nieruchomości, które bez tego pozbawione byłyby dostępu do drogi. Skoro wykładnia art. 10 ust. 5 była niejednolita to zastosowanie tego przepisu w jeden z możliwych sposobów nie może oznaczać rażącego naruszenia prawa. Gdy przejęcie przez gminę własności gruntów wydzielonych pod ulice następowało z mocy samego prawa, to decyzja nie zawierała rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Tak więc fragment uzasadnienia decyzji na ten temat miał charakter informacyjny. Zdaniem organu brak jest więc w niniejszej sprawie przedmiotu rozstrzygnięcia. W złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Gmina podniosła, że rozbieżna wykładnia art. 10 ust. 5 nie dotyczyła przesłanki ustalenia w planie miejscowym przebiegu ulicy co dopiero umożliwiało zastosowanie tego przepisu. Ponadto dodała że nie była powiadomiona o wszczęciu postępowania zakończonego kontrolowana decyzją. Decyzją z dnia 15.01.2003 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W złożonej od tej decyzji skardze do sądu Gmina W. wskazała, że uprzednio art. 10 ust. 5 - cyt. ustawy nie stanowił samodzielnej podstawy dla decyzji podziałowych, jednakże "nie mógł być powołany w decyzji w sposób dowolny a przy tym sprzecznie z przesłankami jego stosowania, skoro nie było zgodności przebiegu przedmiotowej drogi z planem miejscowymi". Podkreślono też, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się moc wiążącą tych treści w postępowaniu w sprawie odszkodowania za działki wydzielone pod ulice, co uzasadnia potrzebę weryfikacji decyzji podziałowej w tej części. Pozbawienie Gminy udziału w tej sprawie również oznacza rażące naruszenie prawa. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że zgodnie z art. 10 ustawy o gospodarce gruntami, podział nieruchomości mógł nastąpić jeżeli był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego /ust. 1/. Podział następował na podstawie decyzji zatwierdzającej projekt podziału /ust. 3/ natomiast "grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej podziałem przechodzą na własność gminy z dniem w którym decyzja o podziale stała się ostateczna /ust. 5/." Zdaniem sądu kwestionowana przez Gminę decyzja rozstrzygała o zatwierdzeniu projektu podziału i nie była podważana w zakresie treści tego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu zamieściła opis przeznaczenia poszczególnych działek w tym niektórych pod budowę ulic. W konsekwencji tych ustaleń organ zawarł w decyzji stwierdzenie, że działki te na podstawie art. 10 ust. 5 stały się własnością Gminy. Organ "nie ustalił, że ulice te nie należą do kategorii dróg ogólnodostępnych" /art. 11 ust. 1 ustawy o drogach publicznych/ zatem nie zawarł w uzasadnieniu decyzji stwierdzenia sprzecznego z przytoczonymi ustaleniami faktycznymi. Z dołączonych do akt sprawy dokumentów także nie wynika aby przebieg ulic nie został przewidziany w miejscowym planie. (...) "Decyzja o zatwierdzeniu planu podziału działek powinna zawierać stwierdzenie przeznaczenia wydzielonych działek gruntu pod budowę ulicy. W ówczesnym stanie prawnym wytyczonym uchwałą Trybunału Konstytucyjnego z 29.03.1993 r. przepis art. 10 ust. 5 cyt. ustawy odnoszony był do budowy nowych ulic niezbędnych do obsługi nowo powstałych działek, a więc również ulic wewnętrznych (...). Podważenie przez skarżącego samego jedynie uzasadnienia decyzji, wskazywało na kwestionowanie przez niego zasadniczych przesłanek całości rozstrzygnięcia, o ile niedopuszczalny był w ogóle podział nieruchomości bez wydzielenia działek pod budowę ulicy, jednak skarżący wyraźnie potwierdzał istnienie faktycznych i prawnych przesłanek podziału, nie wyrażając jedynie zgody na jego konsekwencje ustawowe." Zdaniem sądu w kontrolowanej decyzji organ nie stosował art. 10 ust. 5 cyt. ustawy - jako nie stanowiącego podstawy rozstrzygnięcia, bowiem nie rozstrzygnął o przejęciu działek przeznaczonych pod ulice na własność gminy. Moc wiążąca decyzji obejmowała stwierdzenie wydzielenia określonych działek pod budowę ulicy nie zaś ustalenie skutku prawnego tego wydzielenia, które stanowiło "niekonieczny i nieuciążliwy element decyzji". Nie istniała zatem potrzeba podważania tego argumentu decyzji "jako rzekomo stwarzającego wiążący stan prawny, niezależnie od rzeczywistego występowania przesłanek faktycznych zastosowania art. 10 ust. 5 cyt. ustawy". Reasumując sąd stwierdził, że "wymienione w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji prognozy w zakresie przyszłego jej skutku prawnego stanowiło raczej nieistotne uchybienie procesowe /art. 107 par. 3 Kpa/ nie zaś istotną wadę materialnoprawną decyzji wywołującą konieczność stwierdzenia jej nieważności. W złożonej od ww. wyroku skardze kasacyjnej Gmina W. domagając się uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania zarzuciła ww. wyrokowi naruszenie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. - o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości w związku z art. 107 par. 3 Kpa. W uzasadnieniu skargi podniosła, że stanowisko Gminy jest zgodne z orzeczeniami NSA wyrażonymi w identycznych sprawach I SA 1966/98, I SA 2023/99 dotyczącymi odszkodowań za działki wydzielone pod ulice. W ocenie Gminy kontrolowana decyzja została wydana "przy braku materialnoprawnej przesłanki do zastosowania art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami". Przebieg ulic nie był bowiem zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W dniu kiedy decyzja podziałowa stała się ostateczną ulica Konduktorska nie była przewidziana w planie na drogę ogólnodostępną, która miałaby spełniać funkcje określone w przepisach ustawy o drogach publicznych. Stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej w tej części jest konieczne, gdyż decyzja o warunkach zabudowy nie jest tożsama z przepisem gminnym jakim jest uchwała Rady Miejskiej zatwierdzająca plan miejscowy. Gmina przytoczyła na poparcie ww. stwierdzeń wyrok SN z dnia 29.03.1995 r. - III ARN 7/95 /OSNAPU 1995 nr 17 poz. 213/, wyrok SN z dnia 7.08.1996 r. III ARN 28/96 - OSNAPU 1997 nr 5 poz. 65 oraz wyrok NSA OZ w Lublinie z dnia 15.12.1994 r. - SA/Lu 630/94. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W zaskarżonym wyroku Sąd przytoczył m.in. treść art. 10 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości /w dacie wydawania decyzji Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ zgodnie z którym podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ten właśnie przepis wskazywała skarżąca Gmina jako ten, którego naruszenie w przedmiotowej sprawie powinno prowadzić do stwierdzenia nieważności fragmentu uzasadnienia decyzji podziałowej. W świetle przepisów pow. ustawy to właśnie zgodność projektowanego podziału nieruchomości z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego prowadziła do konsekwencji prawnych określonych w ust. 5 powołanego artykułu. W myśl tegoż przepisu grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczeniu. Przejście gruntów wydzielonych pod ulice na własność gminy i wynikające z niego zobowiązanie gminy do wypłaty odszkodowania było zatem bezpośrednio powiązane ze zgodnością przedmiotowego podziału z miejscowym ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego m. W. Podział przedmiotowej nieruchomości na działki budowlane mógł nastąpić jeśli miejscowy plan przewidywał taką zabudowę. Jeśli z planu tego nie wynikał przebieg dróg, wydzielonych w drodze podziału, jako ogólnodostępnych to powstawał problem charakteru wydzielonych dróg i ich ewentualnie wewnętrznego charakteru. Jeśli taka sytuacja miała miejsce, czego nie wiadomo, to brak było podstaw do wskazywania w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji, że grunty wydzielone pod drogi stały się własnością gminy, bo takie wskazanie skutkuje roszczeniami pod jej adresem w myśl pow. przepisu ust. 5 art. 10. W toku postępowania nadzwyczajnego Gmina konsekwentnie podnosiła zarzut braku zgodności decyzji podziałowej z planem w rozważanym zakresie, nie można zatem zasadnie twierdzić że nie kwestionowała treści przedmiotowej decyzji podziałowej. W istocie, jak wynika z akt sprawy, kwestionowała tę treść pośrednio, zarzucając iż w dacie podejmowania decyzja podziałowa nie była zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ma rację Sąd gdy pisze, że decyzja o zatwierdzeniu podziału powinna zawierać stwierdzenie przeznaczenia określonych działek pod budowę ulicy. Stwierdzenie to jest jednak zasadne tylko w sytuacji gdy podział jest zgodny z planem i tylko takiej sytuacji dotyczy powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 29 marca 1993 r., W 13/92 /OTK 1993 nr 1 poz. 17/. W konsekwencji podnoszony przez skarżącą Gminę zarzut naruszenia art. 10 ust. 5 pow. ustawy poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu informacji /stwierdzenia/ o przejściu gruntów wydzielonych pod ulice na własność Gminy nie mógł być traktowany i rozważany tylko jako zarzut dotyczący niekoniecznego, mało istotnego, mało uciążliwego elementu uzasadnienia czy nietrafnej wykładni. Skarżąca, podkreślając zarzut braku zgodności z planem, wybrała drogę stwierdzenia nieważności uzasadnienia decyzji podziałowej w części odnoszącej się do stwierdzenia o przejściu działek wydzielonych pod drogi na własność Gminy. W ewentualnym postępowaniu związanym z dochodzeniem odszkodowań ostateczny charakter decyzji podziałowej, korzystającej z domniemania prawidłowości w całym zakresie, mógłby utrudnić czy wręcz uniemożliwić skarżącej ochronę jej interesu prawnego. Z tego punktu widzenia kwestionowanego fragmentu uzasadnienia nie można uznać za nieistotny, za jedynie prognozę w zakresie przyszłego skutku decyzji. Jak już wcześniej podniesiono, zarówno wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej jak i zarzuty skargi, należało rozważać w kontekście głównego w istocie zarzutu - niezgodności decyzji podziałowej z planem, omówionego w uzasadnieniu skargi i skargi kasacyjnej. Jeśli decyzja podziałowa była z planem miejscowym niezgodna, to stwierdzenie w uzasadnieniu o przejściu wydzielonych działek na własność Gminy nie mogło być uznane za nieistotne a, przeciwnie, za naruszające prawo. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku znajduje się stwierdzenie, że z dołączonych akt sprawy również nie wynikało by podział nieruchomości nie wynikał z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To stwierdzenie nie jest jednak oczywiste. Ewentualne naruszenie wymogu zgodności decyzji podziałowej z planem wymaga zbadania a następnie oceny stopnia naruszenia, bo jest to niezbędne dla oceny zarzutu naruszenia art. 10 ust. 5 pow. ustawy. Decyzja podziałowa ma w podstawie powołany plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta W., zatwierdzony uchwałą z dnia 10 czerwca 1988 r. a w uzasadnieniu powołano się ogólnie na decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji, potwierdzającą jej zgodność z planem oraz na wyrys z mapy /bliżej nie oznaczonej/. W decyzji wymieniono też działki przeznaczone pod budowę ulic: Ekspresowej, Tunelowej i Zwrotniczej. Do wniosku o stwierdzenie nieważności Gmina dołączyła wyrys z planu ogólnego, na którym nie ma zaznaczonych ulic w obrębie nieruchomości podlegającej podziałowi. Kwestie te wymagały badania, w związku z zarzutem naruszenia przepisu art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Niewyjaśnienie tych okoliczności, mogących rzutować na znaczenie prawne kwestionowanego fragmentu uzasadnienia, nawiązującego do przepisu art. 10 ust. 5 pow. ustawy, prowadziło do jego naruszenia. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 185 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ orzeczono jak w sentencji.