OSK 1940/04

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ludwik Żukowski (spr.), Sędziowie NSA Jerzy Bujko, Małgorzata Stahl, Protokolant Mariusz Szufnara, po rozpoznaniu w dniu 6 września 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 września 2004 r. sygn. akt II SA/Lu 1382/03 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 22 września 2003 r. Nr SKO.0073/1630/LI/2003 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (zwany dalej WSA) wyrokiem z dnia 16 września 2004r., sygn. akt II SA/Lu 1382/03, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 22 września 2003r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu skargę oddalił. Zawarte w uzasadnieniu podstawowe motywy rozstrzygnięcia były następujące: zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie (zwane dalej SKO) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Lublina z dnia 19 maja 2003r., znak: [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie sieci kanalizacyjnej sanitarnej i deszczowej z osiedla [...]. Zdaniem WSA skarga nie była uzasadniona. Stosownie bowiem do obowiązującego wówczas art.40 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się w drodze decyzji na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1, na podstawie przepisów szczególnych. Zasadniczą zatem kwestią w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest wykazanie zgodności zamierzonej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do art. 74 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym utraciła moc ustawa z dnia 12 lipca 1984r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 17, poz. 999 ze zm.), a więc także podział planów miejscowych na ogólne i szczegółowe co oznacza w związku z art. 67 ust. 1 ustawy, że miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w jej rozumieniu stał się z dniem 1 stycznia 1995r. uchwalony przed tą datą miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego; on też stanowić powinien podstawę wydawania decyzji związanych z określonymi zamierzeniami inwestycyjnymi. Z treści ogólnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Lubelskiego Zespołu Miejskiego wynika, że zamierzona inwestycja, położona jest na obszarze zaznaczonym symbolem [...], co według części opisowej planu oznacza projektowane osiedle wielorodzinne z urządzeniami usług podstawowych. Zdaniem WSA obowiązują ustalenia z planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego dzielnicy [...]. Treść wskazanego planu przekonuje, że zamierzona inwestycja nie pozostaje z nim w sprzeczności. Takie stanowisko znajduje oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 4 września 1998r., sygn. akt IV SA 1535/97 (Wspólnota 1998, nr 50, s. 26) stwierdził, iż zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie infrastruktury technicznej takiej jak kanalizacja sanitarna, deszczowa, sieć wodociągowa, gazowa, energetyczne i telefoniczna dla osiedla mieszkaniowego nie jest sprzeczna z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, który dla danego terenu przewiduje realizację zabudowy mieszkaniowej. Uzasadnieniem dla odmiennego stanowiska nie może być odesłanie do planu szczegółowego osiedla [...], według którego teren objęty inwestycją przewidziany został pod zieleń wypoczynkową i nie przewidywał budowy sieci kanalizacji deszczowej i sanitarnej. Uznanie zasadności skargi wymagałoby wykazania, że wprowadzony został wyraźny zakaz realizacji inwestycji oznaczonego rodzaju, co z treści planu nie wynika. Dla stwierdzenia, iż budowa sieci kanalizacyjnej i deszczowej jest zgodna z planem nie było konieczne określenie jej przebiegu. Realizacja spornej inwestycji miała na celu zabezpieczenie funkcjonalności osiedla mieszkaniowego i była elementem jego infrastruktury technicznej. Ustalenie zgodności zamierzonej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oznaczało, że organy administracji nie miały obowiązku oczekiwać na uchwalenie projektowanych zmian w planie, oparcie decyzji na obowiązujących regulacjach było prawidłowe. Opisany wyrok WSA z dnia 16 września 2004r. został zaskarżony skargą kasacyjną wniesioną przez uprawnionego pełnomocnika w rozumieniu art. 175 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Jako podstawy skargi kasacyjnej powołano 1) naruszenia prawa materialnego tj. art. 40 ust. l cyt. wcześniej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowanie terenu dla realizacji kolektorów sieci kanalizacyjnej, sanitarnej i deszczowej osiedla [...] w Lublinie są zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; 2) naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a.) bowiem uzasadnienie wyroku nie wskazywało podstawy prawnej rozstrzygnięcia zarzutu drugiego skargi; 3) w związku z tym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że wedle miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 10 grudnia 1993r. działka nr 35/2, jak i inne w jej sąsiedztwie zostały przeznaczone pod zieleń publiczną (symbol VI B 22 ZP, łącznie 16.00 ha). Również w planie szczegółowym z dnia 29 grudnia 1987r. wymieniona działka oraz działki sąsiednie zostały przeznaczone pod zieleń publiczną (symbol VI B 22 ZP, łącznie 13 ha). Oba plany stanowiły o zakazie lokalizacji obiektów kubaturowych. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną wskazane plany wprowadziły zakaz wszelkich inwestycji skoro przeznaczono je pod zieleń publiczną. Na działce nr [...] nie jest przewidziana budowa osiedla wielorodzinnego, nie można zatem na tej działce projektować przebiegu kolektora skoro nie będzie on służył celom na jakie przeznaczona została działka skarżących oraz działki sąsiednie. Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że zlokalizowanie na działce skarżących części inwestycji tj. przebiegu kolektora jest niezgodne ze wskazami wcześniej ustaleniami planów zagospodarowania przestrzennego. WSA dokonał w konkretnym przypadku dowolnej i rozszerzającej interpretacji treści planu. W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej poddano krytyce uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej poprzez naruszenie przepisu art. 107 § l K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. podstawowy zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się do naruszenia przez NSA przepisu art. 40 ust. l ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (w dacie orzekania opublikowanej w Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm. zwaną dalej ustawą). Wedle powołanego przepisu w "sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się w drodze decyzji na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...)". Przepis ten wyraźnie korespondował z postanowieniem art. 43 ustawy, zgodnie z którym nie można było odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie nie było sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej o braku zasadności przywołania w uzasadnieniu wyroku poglądu prawnego wyrażonego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 1996r., OPK 14/96 (ONSA 1997, z. 1, poz. 11). W powołanej uchwale Sąd trafnie zauważył (nie ma znaczenia, że przy okazji rozstrzygania innej sprawy), iż art.74 ustawy przesądził o utracie mocy obowiązującej ustawy 12 lipca 1984r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989r. Nr 99, poz. 34 ze zm.) wraz z całością zawartych tam norm prawnych w tym również podział planów miejscowych na ogólne i szczegółowe. W to miejsce weszły odmienne regulacje nowej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, które przewidywały jeden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Oznaczało to w związku z art. 67 ust. l ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, że miejscowym planem w rozumieniu nowej ustawy stał z dniem l stycznia 1995r. uchwalony przed tą datą miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego, mający walor przepisu gminnego powszechnie obowiązującego. W tym stanie rzeczy nie miały doniosłości uwagi zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA o wzajemnych relacjach między planem szczegółowym a planem ogólnym. W konkretnym przypadku miał zatem zastosowanie ogólny plan zagospodarowania przestrzennego obszaru funkcjonalnego Lubelskiego Zespołu Miejskiego, zatwierdzony uchwałą Nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 30 grudnia 1986r., ze zmianami zatwierdzonymi uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Lublinie z dnia 21 października 1993r. Według planu ogólnego omawiany obszar oznaczony był symbolem VI B 21 MW i przeznaczony został pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną; projektowane było osiedle wielorodzinne z urządzeniami usług podstawowych. Plan ogólny nakazuje na tym obszarze realizację osiedla mieszkaniowego [...]. Plan ten na rysunku stanowiącym jego integralną część wskazywał na przebieg kolektorów: sanitarnego i deszczowego, jako elementów infrastruktury technicznej, tj. urządzeń służących całościowemu wykorzystaniu obiektów kubaturowych, przede wszystkim wielorodzinnych obiektów mieszkalnych. Przytoczone ustalenia wskazane w uzasadnieniu wyroku WSA nie budzą wątpliwości. WSA trafnie podkreślił w uzasadnieniu wyroku, iż z treści planu nie wynikał wyraźny zakaz realizacji kwestionowanych w skardze kasacyjnej inwestycji. Zasadnie przywołano dla poparcia tego zapatrywania pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony w wyroku z dnia 4 września 1998r. IV SA 1535/97, cyt. w: E. Radziszewski: Komentarz do ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, Warszawa 2002, s. 119. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, czego nie zaznaczył wyraźnie w uzasadnieniu WSA, nie oznacza to, że, przebieg projektowanego kolektora przez fragment działki skarżących był równoznaczny z pozbawieniem nieruchomości walorów terenów zieleni publicznej. Kształtowanie rozwoju aglomeracji miejskich nie można pojmować jako totalną niewzruszalność istniejącego stanu rzeczy bowiem w przeciwnym przypadku planowanie przestrzenne pozbawione byłoby sensu. Wskazywała na to m.in. treść art. 1 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994r. Ustawa z 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym gwarantowała stosowne środki prawne (zarzuty i protesty) służące ochronie interesów oznaczonych podmiotów w związku z określonymi zamierzeniami planistycznymi. Zawarte w skardze kasacyjnej refleksje o braku uwzględnienia jednego z zarzutów skargi do WSA, a w szczególności naruszenia art. 107 § 1 K.p.a. są bezzasadne. Po pierwsze, Naczelny Sąd Administracyjny nie jest upoważniony do oceny prawidłowości stosowania przez organ administracyjny przepisów K.p.a., które nie mają w ogóle zastosowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zawarta w art. 174 pkt 2 podstawa skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia w postępowaniu przez sąd administracyjny pierwszej instancji przepisów p.p.s.a. Po drugie, WSA rozpoznając skargę nie był związany jej granicami (art. 134 § 1 p.p.s.a., analogiczna zasada obowiązywała na podstawie art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Wskazać wypada, że uzasadnienie wyroku WSA w pewnych fragmentach było dość lakoniczne, wszelako co do zasady trafne (art. 184 p.p.s.a.). W szczególności WSA nie wskazał w żadnym miejscu uzasadnienia na legitymację skarżących wskazującą na ich prawo wniesienia skargi do Sądu. Jednakowoż z zawartości akt sprawy wynika, że skarżący są współwłaścicielami działki nr 35/2 zaś przez fragment tej działki ma przebiegać przewidziana w planie inwestycja. W tym stanie rzeczy legitymacja skarżących nie jest kwestyjna (por. motywy uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 1995r. VI SA 13/95, ONSA 1995, z. 4, poz. 154 w zw. z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005r., OPS 1/04, ONSA i WSA 2005, z. 4 [7], poz. 62). Wobec podniesionych dotychczas okoliczności były podstawy do oddalenia skargi kasacyjnej zgodnie z art. 184 w zw. z art. 183 § l, 181 i 193 p.p.s.a.