OSK 547/04

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz (spr.), , Sędziowie NSA Janina Antosiewicz, Zbigniew Rausz, Protokolant Edyta Pawlak, po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2004 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Lubuskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Zielonej Górze od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Poznaniu z dnia 10 lipca 2003 r. sygn. akt II SAB /Po 19/03 w sprawie ze skargi H. O. na bezczynność Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Zielonej Górze w przedmiocie uprawnień właściciela zabytków uchyla zaskarżony wyrok i odrzuca skargę Wyrokiem z dnia 10 lipca 2003 r. Sygn. akt II SAB/Po 19/03 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu po rozpoznaniu skargi H. O. na bezczynność Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Zielonej Górze w przedmiocie uprawnienia właściciela zabytku zobowiązał Lubuskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Zielonej Górze do wydania aktu administracyjnego w sprawie w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia wyroku z uzasadnieniem. W uzasadnieniu wyroku podano, iż H. O. w dniu 20 lutego 2003r. złożyła skargę na bezczynność organu wojewódzkiego do spraw ochrony zabytków w związku z otrzymanymi wyjaśnieniami Ministerstwa Kultury - Departament Ochrony Zabytków w Warszawie, zawartymi w piśmie z dnia 3 lutego 2003 r., dotyczącymi dotacji na prace remontowe i konserwatorskie wykonane przez skarżącą w latach 1997-1998 przy budynku położonym w Zielonej Górze, [...]. Skarżąca zwróciła się do organu wojewódzkiego z wnioskiem w sprawie dotacji na prace remontowe polegające na wykonaniu witryny sklepowej, zaś organ ten swoim zaniechaniem spowodował, że złożone przez skarżącą w terminie dokumenty nie zostały przekazane do dalszego rozpoznania i nie wydano w sprawie decyzji administracyjnej. Lubuski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Zielonej Górze w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że od początku wniosek skarżącej był rozpatrywany właściwie, zaś organ działał zgodnie z przepisami i na korzyść skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi przedstawił obowiązujące w danym zakresie przepisy normujące postępowanie przed tym Sądem stwierdzając, że zgodnie z art. 17 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm./ zakres skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia art. 16 ust. 1 pkt 1-4. Zaskarżenie bezczynności jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowienia oraz innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej. Bezczynność ma miejsce wówczas, gdy w ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie i mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu albo nie podjął odpowiedniej czynności. Spełnienie tych przesłanek czyni skargę zasadną, gdy w dniu wniesienia skargi jak i w dniu orzekania organ w dalszym ciągu pozostaje w bezczynności. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu jest przede wszystkim wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony. Skarżąca w dniu 10 września 1998 r. złożyła do Wojewódzkiego Oddziału Państwowej służby Ochrony Zabytków wniosek o dofinansowanie prac związanych z wymianą stolarki okiennej w przedmiotowym sklepie i w związku z tym wnioskiem właściwy organ administracyjny zobowiązany był wydać stosowną decyzję i to z uwzględnieniem terminów określonych w art. 35 kpa. Do chwili orzekania przez Sąd decyzja nie została podjęta, natomiast w okresie od dnia 31 grudnia 1998 r. do stycznia 2002 r. organy nie podjęły żadnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy. Fakt bezczynności organów nie może budzić żadnych wątpliwości. Pismo Ministerstwa Kultury z dnia 3 lutego 2003 r. nie jest decyzją i nie rozstrzyga sprawy. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, wniesionej przez Lubuskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Zielonej Górze reprezentowanego przez radcę prawnego R. M., z powołaniem się na przepis art. 101 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. 153, poz. 1271/, zaskarżając ten wyrok w całości, zarzuca się: 1/ naruszenie prawa procesowego, a mianowicie art. 17 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm./ przez przyjęcie, iż czynności wykonywane przez wojewódzkiego konserwatora zabytków na podstawie przepisu ( 10 pkt 1 i 5 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 6 września 2000 roku w sprawie warunków wykorzystania zabytków nieruchomych na cele użytkowe oraz zasad i trybu przyznawania dotacji z budżetu państwa przeznaczonych dla użytkowników zabytków prowadzących prace remontowe i konserwatorskie przy tych zabytkach /dz. U. Nr 86, poz. 964/ mieszczą się w kategorii aktów prawnych wskazanych w art. 16 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, których zaniechanie podlega skardze na bezczynność organu, 2/ naruszenie prawa materialnego, a mianowicie ( 10 i 11 wymienionego wyżej rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 6 września 2000 roku w związku z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm./ poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wnoszący skargę kasacyjną jest uprawniony do wypełnienia żądania strony, to jest do wydania aktu administracyjnego rozstrzygającego merytorycznie wniosek o dofinansowanie prac remontowo- konserwatorskich. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wnosi się o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i odrzucenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy sądowi administracyjnemu pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że wniosek o dofinansowanie H. O. złożyła w dniu 10 września 1998 r., po czym pismem z dnia 31 grudnia 1998 r. organ wojewódzki wezwał do uzupełnienia wniosku poprzez przedłożenie oryginałów rachunków za wykonane prace. Ponowne wezwanie, wobec braku reakcji na wezwanie pierwsze, skierowano do wnioskodawczyni pismem z dnia 16 stycznia 2002 r. Również i to wezwanie pozostało bez odpowiedzi. Wnioskodawczyni przedłożyła dokumenty dopiero na skutek kolejnego wezwania z dnia 8 lutego 2002 r. Pismem z dnia 18 lutego 2000 r. wniosek został przekazany do Ministerstwa Kultury Departament Ochrony Zabytków celem merytorycznego rozpatrzenia na podstawie ( 6 cyt. rozporządzenia z dnia 6 września 2000 r. Pismem z dnia 9 września 20002 r. Ministerstwo poinformowało, że wniosek nie spełnia wymogów formalnych określonych w ww. rozporządzeniu. Po uzupełnieniu wniosku o wskazane w piśmie Ministerstwa dokumenty, Ministerstwo skierowało w sprawie pismo z dnia 21 listopada 2002 r., w którym uzupełniony wniosek H. O. potraktowało jako nowy wniosek uznając, że ze względu na datę jego złożenia /23.09.2002 r./ oraz termin przeprowadzenia prac remontowych /lata 1997 - 1998/, nie może być rozpatrzony pozytywnie. Zgodnie z ( 5 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia dotacja może być bowiem przyznana przez generalnego Konserwatora Zabytków jedynie na pokrycie wydatków poniesionych na prace wykonane w okresie dwóch lat poprzedzających rok złożenia przez użytkownika wniosku o dotację. Stanowisko to Ministerstwo podtrzymało w piśmie z dnia 3 lutego 2003 r. Stosownie do ( 10 ust. 1 powyższego rozporządzenia przyznanie dotacji i określenie jej wysokości może nastąpić na podstawie wniosku użytkownika zabytku złożonego do Generalnego Konserwatora Zabytków za pośrednictwem wojewódzkiego konserwatora zabytków. Do obowiązków wojewódzkiego konserwatora zabytków w myśl ( 10 ust. 5 należy sprawdzenie wniosku pod względem formalnym, wstępna kwalifikacja wydatków poniesionych na prace mogące być przedmiotem dotacji, sporządzenie opinii dotyczącej zasadności przyznania dotacji oraz przesłanie wniosku wraz z określonymi rozporządzeniem załącznikami do rozpatrzenia Generalnemu Konserwatorowi Zabytków /( 10 ust. 6/. Wojewódzki konserwator zabytków nie jest natomiast uprawniony do merytorycznego rozstrzygania wniosku o dotację. Nie może więc wydać aktu administracyjnego objętego żądaniem H. O., nie może zatem uczynić zadość wskazanemu w wyroku Sądu zobowiązaniu, jest bowiem jedynie pośrednikiem w przekazywaniu dokumentów pomiędzy wnioskodawcą a Generalnym Konserwatorem Zabytków. Taką też funkcję pełnił wojewódzki konserwator zabytków pod rządami uchwały Rady Ministrów nr 179 z dnia 8 grudnia 1978 r. w sprawie wykorzystania zabytków nieruchomych na cele użytkowe /Monitor Polski Nr 37, poz. 142/. Wojewódzki konserwator zabytków po zgromadzeniu wymaganej prawem dokumentacji oraz sporządzeniu opinii może jedynie dokonać czynności materialno-technicznej polegającej na przekazaniu wniosku do organu właściwego - Generalnego Konserwatora Zabytków, przy czym przekazanie wniosku nie stanowi czynności, o której mowa w art. 16 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Nie przysługuje zatem zgodnie z art. 17 tej ustawy skarga na bezczynność organu do Naczelnego Sądu Administracyjnego i z tej przyczyny skarga H. O. z dnia 19 lutego 2003 r. powinna zostać odrzucona /postanowienie NSA z dnia 2 grudnia 1998 r. I SAB/Ka 16/98, ONSA 1999/2/74/. Organ wojewódzki nie pozostawał przy tym w zwłoce w wypełnianiu swoich obowiązków, bowiem dwukrotnie przekazywał wniosek skarżącej do Generalnego Konserwatora Zabytków. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Ustawa z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury /Dz. U. z 1999 r. Nr 98, poz. 1150/ powierzyła przepisem art. 40 ust. 2 określenie zasad i trybu przyznawania dotacji z budżetu państwa przeznaczonych dla użytkowników zabytków prowadzących prace remontowe i konserwatorskie przy tych zabytkach ministrowi właściwemu do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Na podstawie powyższego przepisu Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wydał rozporządzenie z dnia 6 września 2000 r. w sprawie warunków wykorzystania zabytków nieruchomych na cele użytkowe oraz zasad i trybu przyznawania dotacji z budżetu państwa przeznaczonych dla użytkowników zabytków, prowadzących prace remontowe i konserwatorskie przy tych zabytkach. /Dz. U. Nr 86, poz. 964/. Słusznie w skardze kasacyjnej podnosi się, iż stosownie do przepisów ( 10 i 11 tego rozporządzenia to nie wojewódzki konserwator zabytków jest właściwy do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy z wniosku o przyznanie dotacji. Przepis ( 10 przewiduje, iż wniosek o treści określonej w ustępie 2 składa się do Generalnego Konserwatora Zabytków za pośrednictwem jedynie wojewódzkiego konserwatora zabytków, który dokonuje sprawdzenia wniosku pod względem formalnym oraz wstępnej kwalifikacji wydatków już poniesionych lub które zostaną poniesione a także sporządza opinię dotyczącą zasadności przyznania dotacji /ustęp 5/, a następnie po dokonaniu tych czynności przesyła wniosek i dokumenty, o których mowa w ust. 3 - 5 Generalnemu Konserwatorowi Zabytków w celu rozpatrzenia /ust. 6/. Wprawdzie ust. 6 ( 10 zawiera określenie "w celu rozpatrzenia", mogące sugerować, iż rozstrzygnięcie sprawy wszczętej wnioskiem o przyznanie dotacji następuje w drodze wydania decyzji administracyjnej, to jednak przepis ( 11 ust. 1 wskazuje na to, iż załatwienie pozytywne wniosku może nastąpić wyłącznie w drodze umowy "Przyznanie dotacji następuje w drodze umowy na sfinansowanie w całości lub w części prac zawartej pomiędzy Generalnym Konserwatorem Zabytków a użytkownikiem zabytku, której kopię otrzymuje właściwy wojewódzki konserwator zabytków". W umowie określa się w szczególności "opis planowanych lub zakończonych prac z podaniem terminu ich realizacji oraz wysokość, termin i tryb płatności dotacji" - ust. 2. Jak wynika z przytoczonych przepisów, wojewódzki konserwator zabytków nie może być potraktowany jako organ właściwy do "wydania aktu administracyjnego" w sprawie z wniosku o przedmiotową dotację, do czego Lubuskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Zielonej Górze zobowiązał Sąd zaskarżonym wyrokiem, ale ponadto załatwienie takiego wniosku w ogóle nie może nastąpić aktem administracyjnym /decyzją administracyjną/ przewidzianą przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Okoliczności powyższych w ogóle nie wyjaśnił Sąd wydając zaskarżony wyrok, pomimo iż powołał się na przepis art. 17 i art. 16 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o Naczelnym Sądzie administracyjnym z 1995 r. oraz w uzasadnieniu wyroku podkreślił, że skarga na bezczynność może być skuteczna wówczas, gdy istnieje podstawa prawna do określonego zachowania się organu wobec przedstawionego przez stronę żądania. W sytuacji, gdy skarga na bezczynność została skierowana pod adresem organu administracji publicznej, który nie tylko nie jest właściwy do załatwienia sprawy będącej przedmiotem wniosku ale sprawa ta nie podlega ponadto rozstrzygnięciu w drodze administracyjnej, lecz jej załatwienie z mocy przepisu prawa następuje w drodze umowy, właściwym jest orzeczenie przez sąd administracyjny o odrzuceniu skargi jako niedopuszczalnej /art. 27 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z 1995 r., obecnie art. 58 ( 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270/. Z powyższych przyczyn należało uznać, iż zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię /art. 174 pkt 1 cyt. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/ jest uzasadniony. Błędnie bowiem wydając zaskarżony wyrok Sąd przyjął, iż zachodzą podstawy prawne do uwzględnienia skargi, pomimo że nie poczynił w tym względnie żadnych ustaleń. Podnosząc również zarzut naruszenia prawa procesowego /art. 174 pkt 2 tej ustawy/ wnoszący skargę kasacyjną nie wskazał, iż uchybienie przepisom postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też ten zarzut nie mógł być przez Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniony. Uwzględnienie skargi na bezczynność prze sąd administracyjny w sytuacji, gdy w myśl przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 6 września 2000 r. w sprawie warunków wykorzystania zabytków nieruchomych na cele użytkowe oraz zasad i trybu przyznawania dotacji z budżetu państwa przeznaczonych dla użytkowników zabytków prowadzących prace remontowe i konserwatorskie przy tych zabytkach (Dz. U. Nr 86, poz. 964 ) wniosek o dotację podlegał załatwieniu w drodze umowy powoduje, że rozpatrując skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 189 ustawy –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanowieniem orzeka o uchyleniu zaskarżonego wyroku i odrzuca skargę. Mając na uwadze powyższe, a zwłaszcza to, że wystarczające jest, aby choćby jeden z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów okazał się uzasadniony, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 189 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, iż w sytuacji, gdy skarga ulegała odrzuceniu, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę.