OSK 767/04

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Gliniecki, Sędziowie NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr), Alicja Plucińska-Filipowicz, , Protokolant Beata Smulska, po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 marca 2004 r. sygn. akt II S.A./Kr 3089/03 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy Igołomia-Wawrzeńczyce z dnia 29 stycznia 2002 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia herbu Gminy Igołomia-Wawrzeńczyce 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność uchwały Rady Gminy Igołomia-Wawrzeńczyce z dnia 29 stycznia 2002 r. [...]; 2. zasądza od Gminy Igołomia-Wawrzeńczyce na rzecz Wojewody [...] kwotę 390,- zł (trzysta dziewięćdziesiąt zł.) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 2 marca 2004 r. sygn. akt II SA/Kr 3089, oddalił skargę Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy Igołomia-Wawrzeńczyce z dnia 29 stycznia 2002 r. Nr [...] w sprawie ustalenia Herbu Gminy Igołomia-Wawrzeńczyce. Rada Gminy Igołomia-Wawrzeńczyce zaskarżoną uchwałą ustaliła herb, flagę i pieczęć Gminy wskazując jako podstawę prawną przepis art. 18 ust. 1 i 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591). Po podjęciu powyższej uchwały, Wójt Gminy wraz z pismem z dnia 26.02.2002 r. przesłał uchwałę do Komisji Heraldycznej przy Ministrze Spraw Wewnętrznych i Administracji z prośbą o przedstawienie opinii Komisji w tej sprawie. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia 22.07.2002r. poinformował Wójta Gminy Igołomia-Wawrzeńczyce o negatywnej opinii w przedmiotowej sprawie, załączając jednocześnie kopię uchwały Komisji Heraldycznej z dnia 17 maja 2002 r. w sprawie projektu herbu, flagi i pieczęci Gminy Igołomia-Wawrzeńczyce, do stosownego wykorzystania. Powyższa opinia została wydana na podstawie art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 grudnia 1978r. o odznakach i mundurach (Dz. U. Nr 31, poz. 130 ze zm.), powołanej dalej jako ustawa o odznakach i mundurach. Wojewoda [...] w skardze na powyższą uchwałę, wniósł o stwierdzenie jej nieważności wskazując na to, że narusza ona przepis art. 3 ust. 3 ustawy o odznakach i mundurach, który wymaga aby wzory określonych symboli zostały zaopiniowane przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej, natomiast Gmina wystąpiła o opinię Komisji Heraldycznej, będącej organem opiniodawczo-doradczym ministra w sprawie opiniowania przedmiotowych wzorów już po podjęciu zaskarżonej uchwały. Wprawdzie przepis ten wprost nie uzależnia możliwości ustalenia symboli od uprzedniego uzyskania opinii ministra, jednakże zdaniem Wojewody [...] należy domniemywać, że opinia wymagana jest przed podjęciem uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Wojewody [...] uznając, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że przepis art. 3 ust. 3 ustawy o odznakach i mundurach, nie uzależnia możliwości podjęcia uchwały w sprawie herbu gminy od uprzedniego uzyskania opinii właściwego ministra. Stanowi on, iż "wzory symboli...wymagają zaopiniowania", co sprawia – zdaniem Sądu – że zarzut podniesiony w skardze jest podwójnie nietrafny. Po pierwsze, w przepisie nie mówi się o projektach wzorów, ale o wzorach mających być przedmiotem opiniowania. Wzór więc w ocenie Sądu, powinien być najpierw uchwalony, a dopiero po tym powinna być uzyskana opinia ministra. Sąd przyjął, że wykładnia literalna i systemowa przepisu nakazuje uznanie, że milczenie w sprawie opiniowania projektów, należy interpretować jako opiniowanie uchwały ustalającej już owe symbole. Ustawodawstwo przewiduje bowiem także przypadki zasięgania opinii po podjęciu rozstrzygnięcia i w związku z tym nie ma podstaw do twierdzenia, że zawsze obowiązek uzyskania opinii musi być realizowany przed podjęciem uchwały. Uznając, iż skarga opiera się na wadliwym rozumieniu art. 3 ust. 3 ustawy o odznakach i mundurach Sąd zauważył także, iż potwierdza takie stanowisko treść art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stosownie do którego obowiązek udzielenia opinii wiąże się z ustalonym w prawie uzależnieniem ważności rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ. Twierdzenie, że przepis art. 3 ust. 3 ustawy o odznakach i mundurach nakazuje zasięgać opinii po podjęciu uchwały, bynajmniej nie jest przy tym nieracjonalne, gdyż w takim rozwiązaniu można upatrywać ochrony samodzielności decyzyjnej gminy, która może we własnym zakresie poszukiwać ekspertów bez uprzedniej sugestii (opinii) Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Sąd stwierdził też, że stanowisko autora projektów uchwalonych przez Radę Gminy symboli, stanowi równorzędny dowód z opinią Komisji Heraldycznej. Przy czym, stanowisko autora projektu symboli Sąd uznał za bardziej szczegółowe, konkretne, udokumentowane, a więc bardziej wiarygodne i przekonujące, aniżeli lapidarna, zupełnie nie udokumentowana źródłowo opinia Komisji Heraldycznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda [...] zaskarżając ten wyrok w całości oraz zarzucając naruszenie prawa materialnego – art. 3 ust. 3 ustawy o odznakach i mundurach, poprzez błędną wykładnię tego przepisu, polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, iż dopuszczalne jest zasięgnięcie opinii ministra właściwego do spraw administracji publicznej już po podjęciu uchwały przez Radę Gminy w sprawie ustalenia herbu, flagi i pieczęci. W związku z tym, Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i jej uwzględnienie, poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Igołomia-Wawrzeńczyce Nr I/3/02 z dnia 29 stycznia 2002 r., względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewoda [...] podkreślił, że nie ma podstaw do przyjęcia, iż w sytuacji, gdy ustawodawca nie stanowi expressis verbis o obowiązku zasięgania opinii przed podjęciem określonego działania, to zwrócenie się o opinię może mieć miejsce także po jego podjęciu. Wprost przeciwnie, uzasadnione jest tylko takie wnioskowanie, że jedynie w przypadkach wyraźnie wskazanych przez ustawodawcę, dopuszczalne jest odstąpienie od powszechnego rozumienia znaczenia zasięgania opinii, to znaczy wyrażania jej przez organ opiniujący przed podjęciem rozstrzygnięcia przez organ uprawniony. W razie braku jednoznacznego uregulowania w ustawie kwestii, kiedy właściwy organ ma wystąpić o opinię innego organu należy przyjąć, iż winno to nastąpić przed podjęciem decyzji. Wykładnia przedstawiona w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji prowadzi do przyjęcia poglądu, który sugeruje, że celem wprowadzenia instrumentu zasięgania opinii, jest jedynie stworzenie pozorów współdziałania właściwych organów, a nadto podważa celowość stosowania tego instrumentu, skoro organ uprawniony do wyrażenia opinii zostaje pozbawiony możliwości zajęcia stanowiska co do przedmiotu opiniowanego, a jedynie jest zawiadomiony o podjętym już rozstrzygnięciu, co do którego może wyrazić własny pogląd, jednakże ze świadomością, że nie zostanie on nawet rozważony przez właściwy organ, który kwestię będącą przedmiotem opiniowania już rozstrzygnął. W związku z argumentem Sądu co do samodzielności w podejmowaniu uchwał przez gminę, Wojewoda [...] zauważył, iż uzyskanie opinii przez gminę przed podjęciem uchwały, nie ogranicza w niczym samodzielności gminy, która nie jest związana z tą opinią. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę, bowiem zaskarżone orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zostało podjęte w oparciu o błędną wykładnię przepisu art. 3 ust. 3 ustawy o odznakach i mundurach. Przepis art. 3 ustawy o odznakach i mundurach jest przepisem kompetencyjnym, który zgodnie z ust. 1 tego przepisu upoważnia organ stanowiący danej jednostki samorządu terytorialnego do ustanawiania w drodze uchwały, własnego herbu, flagi, emblematu oraz insygniów i innych symboli. Przepis ten jest przepisem prawa materialnego, ustanawiającym kompetencje prawodawcze w określonym tam zakresie na rzecz organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, co znajduje również swoje odzwierciedlenie w przypadku gminy w art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Jednakże kompetencje prawodawcze rady gminy wynikające z powyższych przepisów mogą być realizowane przy współudziale ministra właściwego do spraw administracji publicznej, co wynika z ust. 3 art. 3 ustawy o odznakach i mundurach. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że powołany przepis ust. 3 art. 3, ani żaden inny przepis ustawy o odznakach i mundurach, nie stanowi wprost o obowiązku uzyskania takiej opinii przed podjęciem uchwały. Jednakże – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – obowiązek ten, wynika z ratio legis tego przepisu oraz współudziału różnych podmiotów w stanowieniu prawa. Uzyskanie opinii nie jest bowiem czynnością samą w sobie, ale służy określonemu celowi, a co za tym idzie przy interpretacji przepisu ją nakazującego, należy brać pod uwagę funkcję jaką ma spełniać. Tak jak to wskazano wyżej, kompetencje do ustanowienia herbu, flagi i innych symboli gminy, posiadają rady gminy. Symbole te, zgodnie z ust. 2 art. 3 w/w ustawy o odznakach i mundurach, ustanawiane być powinny w zgodzie z zasadami heraldyki, weksylologii i miejscową tradycją historyczną. Tak więc rada gminy nie może dowolnie określać wzoru herbu czy flagi, ale zobligowana jest przy ich ustanawianiu przestrzegać wskazanych wyżej reguł. Zasada ta ma oczywiste znaczenie i w żaden sposób nie koliduje z zasadą samodzielności gminy. Natomiast opinia, o której mowa w ust. 3 art. 3 ustawy o odznakach i mundurach, ma właśnie służyć ocenie zastosowania tych określonych zasad. Wprawdzie opinię wydaje Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, ale w oparciu o stanowisko Komisji Heraldycznej, co wynika z przepisów art. 2a ust. 3 pkt 1 ustawy o odznakach i mundurach. Komisja zaś jest organem opiniodawczym ministra, a jej skład ma gwarantować kompetencje tego organu w zakresie heraldyki i weksylologii. Tak więc celem przepisu ust. 3 art. 3 w/w ustawy, obligującego do uzyskania opinii właściwego organu o wzorach symboli, jest doprowadzenie do ustanawiania przez radę gminy takich wzorów herbu, flagi i innych symboli, które byłyby zgodne z zasadami heraldyki, weksylologii i miejscową tradycją historyczną. Zwłaszcza, że określona specjalistyczna wiedza zawarta w takiej opinii, niezbędna jest radnym do podjęcia świadomej uchwały w tym zakresie. Z tych też względów należy uznać, iż uzyskanie opinii o wzorach herbu, flagi, pieczęci, o czym stanowi art. 3 ust. 3 ustawy o odznakach i mundurach, powinno nastąpić przed podjęciem uchwały przez radę gminy w przedmiocie ustanowienia tych symboli. Za taką interpretacją powyższego przepisu, przemawia również konstytucyjna zasada ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego i zasada nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego. Gdyby przyjąć pogląd, że można wystąpić o opinię do ministra po podjęciu uchwały ustanawiającej symbole określone w ust. 1 art. 3 ustawy o odznakach i mundurach, oznaczałoby to wystąpienie o zaopiniowanie uchwały. Z chwilą bowiem podjęcia i ogłoszenia we właściwym trybie, uchwała staje się aktem prawa miejscowego. Natomiast żaden przepis prawa, nie zezwala ministrowi na opiniowanie uchwał gminy. Nadzór nad jednostkami samorządu terytorialnego w tym zakresie, stosownie do art. 171 ust. 1 i 2 Konstytucji RP sprawuje wojewoda. Jeżeli więc przepis ustawy wymaga przy tworzeniu aktu prawnego, jakim jest uchwała rady gminy o ustaleniu wzorów symboli gminy, zachowania odpowiedniego trybu, a więc współdziałania gminy z właściwym ministrem, który swoje stanowisko wyraża w formie opinii co do zaproponowanych wzorów symboli gminy, to podjęcie uchwały, nie poprzedzone wystąpieniem o tę opinię powoduje, że uchwała wydana bez zachowania wymaganego trybu narusza prawo – art. 3 ust. 3 ustawy o odznakach i mundurach. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie i w związku z tym, uchwała Rady Gminy Igołomia-Wawrzeńczyce Nr I/3/2002 z dnia 29 stycznia 2002 r. w sprawie ustalenia Herbu Gminy Igołomia-Wawrzeńczyce, jako sprzeczna z prawem jest nieważna a stwierdzeniu jej nieważności nie sprzeciwia się przepis art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 188 w zw. z art. 147 § 1 i 193 oraz art. 203 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), a także § 14 ust. 2 pkt 2 ppkt a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.) – orzekł jak w sentencji wyroku.