OSK 821/04

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Borkowska, Sędziowie NSA Zygmunt Niewiadomski (spr), Alicja Plucińska Filipowicz, Protokolant Maria Połowniak, po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2004 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Mieczysława K. i Wiesławy D.-K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 marca 2004 r. sygn. akt 2/I SA 2551-2552/03 w sprawie ze skargi Mieczysława K. i Wiesławy D.-K. na uchwałę Rady Gminy D. z dnia 26 czerwca 2003 r. (...) w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie wysokości opłat za korzystanie z urządzeń użyteczności publicznej uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie. OSK 821/04 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 marca 2004 r. /2/I SA 2551-2552/03/ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę Mieczysława K. i Wiesławy D.-K. na uchwałę (...) Rady Gminy D. z dnia 26 czerwca 2003 r. Zaskarżoną uchwałą Rada Gminy D. na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej /Dz.U. 1997 nr 9 poz. 43 ze zm./ uchwaliła zmiany do uchwały (...) Rady Gminy z dnia 29 lutego 2000 r. w sprawie wysokości opłat za korzystanie z urządzeń użyteczności publicznej. Uchwała zmieniająca wprowadziła m.in. nowe brzmienie par. 2 tej uchwały wskazując, że od wniesienia opłaty, o której mowa w par. 1 uzależnia się uzyskanie od administratora warunków technicznych przyłączenia nieruchomości do danej sieci, zaś w przypadku nie uzyskania zgody na przyłączenie do sieci opłata podlega zwrotowi. Rada Gminy D. pismem z dnia 15 września 2003 r. skierowanym przez Wiesławę D.-K. i Mieczysława K. została wezwana usunięcia naruszenia prawa, polegającego na pobieraniu jednorazowej opłaty za korzystanie z urządzeń użyteczności publicznej nie na etapie przyłączenia nieruchomości do sieci i zawarcia umowy na dostarczanie wody, gazu i odbiór. ścieków, ale już na etapie wydania warunków przyłączenia do tych sieci. Podnieśli, że art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, ani też żaden inny przepis prawa nie stanowi podstawy prawnej do uzależnienia uzyskania warunków technicznych przyłączenia nieruchomości do sieci od uprzedniego uiszczenia jakichkolwiek opłat. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Wiesława D.-K. i Mieczysław K., działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, domagali się stwierdzenia, że uchwała Rady Gminy D. z 26 czerwca 2003 r. została podjęta z naruszeniem prawa. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej przez bezprawne i sprzeczne z treścią przepisu uzależnienie uzyskania od administratora warunków technicznych przyłączenia nieruchomości do danej sieci od uiszczenia jednorazowej opłaty za korzystanie z urządzeń użyteczności publicznej. W ocenie Sądu I instancji zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. Rozpoznając skargę Sąd wskazał, iż wbrew twierdzeniom skarżących art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej, stanowi generalną kompetencję do stanowienia cen i opłat przysługujących gminie z tytułu świadczonych usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej i za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, gdy przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Zatem z tak ukształtowanego brzmienia tego przepisu należy wyprowadzić generalną zasadę, że gmina nie może ustalać należności na jego podstawie tylko wówczas, gdy w przepisach szczególnych przewidujących pewne świadczenia na rzecz mieszkańców określono, że są one nieodpłatne np. w zakresie oświaty, służby zdrowia, bądź też gdy kompetencje do ustalania cen i opłat za świadczenia odpłatne gminie przyznano w przepisach powszechnie obowiązujących wyższego rzędu. Będąca przedmiotem skargi uchwała Rady Gminy D. z 26 czerwca 2004 r. dotyczy, jak ustalił Sąd, kwestii związanych z ustaleniem opłaty za korzystanie z urządzeń użyteczności publicznej tj. sieci wodociągowej, kanalizacyjnej i gazowej, bowiem uchwałą tą zmieniono między innymi zasady ponoszenia tych opłat. Zdaniem Sądu I instancji, wystąpienie z wnioskiem o właściwego administratora sieci komunalnych o ustalenie warunków technicznych przyłączenia do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej i gazowej, należy traktować jako wyrażenie deklaracji korzystania z tych urządzeń użyteczności publicznej. A ponieważ powołany wyżej przepis uprawnia właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego nie tylko do określenia wysokości cen i opłat, ale także sposobu określenia cen i opłat za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, to dopuszczalne jest ustalenie tej opłaty już na etapie wyrażenia woli przez zainteresowanych w korzystaniu z tych urządzeń. Nie budzi wątpliwości Sądu okoliczność, że uzyskanie warunków technicznych przyłączenia komunalnych sieci wodociągowej, kanalizacyjnej i gazowej ma na celu nie sprostanie wymogom ustawy Prawo budowlane, jak wskazują skarżący lecz faktycznemu korzystaniu nieruchomości z tych sieci komunalnych. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wnieśli Mieczysław K. i Wiesława D.-K., reprezentowani przez radcę prawnego Pawła P. W skardze zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej, poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, że dopuszczalne jest ustalenie opłaty za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej już na etapie wyrażenia woli przez zainteresowanych w korzystaniu z tych urządzeń, a tym samym uzależnianie wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci od wniesienia jednorazowej opłaty za korzystanie z danej sieci. W związku z przedstawionym zarzutem, skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zasadny, oparty o usprawiedliwione podstawy, jest zarzut skargi kasacyjnej Mieczysława K. i Wiesławy D.-K. naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie prawa materialnego tj. art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej /Dz.U. nr 9 poz. 43 ze zm./ Sąd ten dokonał błędnej wykładni przepisów 4 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy i w konsekwencji w obrocie prawnym pozostała regulacja, wprowadzona zakwestionowaną uchwałą Rady Gminy D., uzależniając a wydanie warunków technicznych przyłączenia nieruchomości do sieci urządzeń użyteczności publicznej od wniesienia jednorazowej opłaty, za korzystanie z danej sieci. Stosownie do regulacji art. 4 ust. 1 pkt 2 przywołanej wyżej ustawy o gospodarce komunalnej, rada gminy może, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej, stanowić o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej gminy. Tak sformułowane upoważnienie dla rady gminy oznacza, iż ta może stanowić o opłatach za rzeczywiste, a nie potencjalne korzystanie z ww. obiektów i urządzeń. Wykładnia art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jest wykładnią rozszerzającą, a ten rodzaj wykładni nie jest dopuszczalny przy interpretacji przepisów upoważniających do nakładania na obywateli i jednostki organizacyjne określonych obowiązków. Upoważnień do ograniczania praw obywateli nie można domniemywać. W tym też kierunku idzie orzecznictwo sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 13 grudnia 2000 r. /II SA 2320/00 - Orzecz. w sprawach Samorządowych 2001 nr 4 poz. 129/, że opłaty, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, nie mogą wychodzić poza ustalone"Urzędowo" należności, stanowiące ekwiwalent za usługę ze strony gminy...", a jeśli tak, to i z tego poglądu należy wyprowadzić wniosek, iż nie jest dopuszczalne żądanie tej opłaty za usługi potencjalne jeszcze nie świadczone przez gminę. Przyjęcie, że mogloby być inaczej przeczyłoby zasadom gospodarki rynkowej. Mającym zastosowanie także w sektorze usług komunalnych, mimo jego specyfiki związanej z rodzajem świadczonych usług. Mając to na uwadze orzeczono na podstawie art. 185 par. 1 przywołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu administracyjnym, a nie jej art. 188, przekazując tym samym sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie ze względu na to, że ten nie wyjaśnił czy przedmiotem zaskarżenia objęto uchwałę (...) Rady Gminy D. z dnia 26 czerwca 2003 r. zmieniającą uchwałę w sprawie wysokości opłat za korzystanie z urządzeń użyteczności publicznej w całości, jak to wynika z "nagłówka" skargi czy też w części dotyczącej par. 2 ust. 1 tej uchwały jak to można z kolei wnosić z uzasadnienia skargi.