OSK 887/04

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Sędziowie NSA Krystyna Borkowska /spr./, Zygmunt Niewiadomski, Protokolant Agnieszka Majewska, po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2004 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.i J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 marca 2004 r. sygn. akt II SA/Gd 3007/00 w sprawie ze skargi J. i J. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 20 października 2000 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 25 marca 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę J. i J. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, z dnia 20.10.2000 r., utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie z dnia 25.07.2000 r. nakazującą na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z dnia 30.10.1974 r. w zw. z art. 103 Prawa budowlanego z dnia 7.07.1994 r. – rozbiórkę "samowolnie wykonanego obiektu budowlanego, pełniącego funkcję letniskową", posadowionego na działce nr 276 w Borsku. W uzasadnieniu wyroku sąd podniósł, że na wniosek Nadleśnictwa Kościerzyna, w kwietniu 2000 r. wszczęto postępowanie w sprawie samowolnej zabudowy lasu położonego w miejscowości Borsk, gmina Karsin. W wyniku przeprowadzonej w dniu 9 maja 2000 r. kontroli ustalono, że na działce nr 276, znajduje się domek letniskowy o wymiarach 5 x 6 metrów, kryty blachodachówką, wyposażony w wodę, energię elektryczną oraz zbiornik na nieczystości. Właściciele działki oświadczyli, że przedmiotowy obiekt wybudowany został jesienią 1994 r. bez pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia właściwemu organowi. Następnie w piśmie z dnia 10 maja 2000 r. podali, że znajdujący się na działce nr 276 domek letniskowy powstał w wyniku "gruntowego remontu poprzedniego obiektu, który według nich posiadał decyzję legalizującą poprzednio istniejący obiekt. Decyzją z dnia 25 lipca 2000 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie, ustalając, że pierwotna budowa nastąpiła w latach 1960-1972 i że wzniesienie przedmiotowego obiektu jest sprzeczne z postanowieniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, orzekł jego rozbiórkę. W złożonym od tej decyzji odwołaniu małżonkowie K. podnieśli, że kwestionowana przez nich decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, 8, 77 oraz 107 § 1 i 3 kpa, ponieważ organ nie wyjaśnił stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku decyzją z dnia 20.10.2000 r. utrzymał zaskarżona decyzję w mocy. Uznał bowiem, że zastosowanie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. jest prawidłowe, ponieważ wymóg posiadania pozwolenia na budowę zawierało zarówno rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16.02.1929 r. – o prawie budowlanym i za budowaniu osiedli (Dz.U. Nr 34 z dnia 28.02.1939 r. poz. 216) – obowiązujące do 13.08.1961 r. jak i Prawo budowlane z dnia 31.01.61 r. obowiązujące od 13.08.1961 r. Nadto obowiązujący w chwili wydawania decyzji plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Karsin, zatwierdzony uchwałą Rady Gminy Karsin z dnia 3 lipca 1991 r. nr XV/79/91, teren na którym znajduje się działka nr 276 przeznaczył na las, określając go symbolem "R.L." Tak więc zabudowa jego była niedopuszczalna. Wyjaśnił też, że dołączona do akt decyzja z dnia 30.12.1977 r. – uchylająca zakaz rozbiórki obiektu letniskowego należącego do R. W., nie legalizuje budowy tego obiektu. W skardze złożonej przez małż. J.J. K. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący podnieśli, że organ odwoławczy nie uwzględnił faktu, że przedmiotowy obiekt powstał w wyniku " gruntownego remontu obiektu zakupionego od poprzedniego właściciela". Odnosząc się do zgodności z prawem kontrolowanej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że bezspornym jest, iż przedmiotowy domek letniskowy wybudowany został przed 1.01.1995 r, bez wymaganego pozwolenia na budowę. Uzyskania pozwolenia na budowę, wymagała też ewentualna "gruntowna przebudowa obiektu budowlanego jakiej dokonali skarżący w 1994 r. stawiając w istocie nowy obiekt budowlany, co wynika z dokumentacji fotograficznej". Obiekt ten postawiony został ponadto na terenie, który stosownie do postanowień planu zagospodarowania przestrzennego gminy Karsin, określony został jako teren lasów, a zatem niedopuszczalna była na nim jakakolwiek zabudowa. Tak więc wybudowanie domku letniskowego bez pozwolenia na budowę oraz jego przebudowa w 1994 r. nastąpiły niezgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie jego budowy w rozumieniu art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutów skargi sąd stwierdził, że organ administracji "prawidłowo określił okoliczności dotyczące wybudowania obiektu bez pozwolenia na budowę, termin jego budowy oraz pozostałe elementy niezbędne do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy". W złożonej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej J. i J. małż. K. wnieśli o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skargę kasacyjną oparto na naruszeniu: 1. przepisów prawa procesowego tj.: a) art. 30 § 4 kpa w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, polegające na przyjęciu, iż skarżący wstąpili we wszystkie prawa osoby, od której nabyli nakłady związane z wybudowaniem pierwotnego obiektu letniskowego, b) art. 77 kpa w zw. z art. 1 § 2 cyt. ustawy polegające na braku jednoznacznego ustalenia daty powstania obiektu i jego remontu oraz przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie, 2. przepisów prawa materialnego , tj. art.37 ust. 1 pkt 1, art. 37 ust. 2, art. 40 ustawy z dnia 24.10.1074 r. Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane i art. 2 Konstytucji R.P. Wnoszący skargę podnieśli, że zastosowanie art. 30 § 4 kpa nie mogło mieć miejsca, ponieważ przepis ten dotyczy zbycia praw w toku postępowania. W niniejszej sprawie zbycie prawa własności nastąpiło wcześniej. Nie wyjaśniono czy została w nin. sprawie wydana w stosunku do M. R. decyzja nakazująca rozbiórkę posiadanego przez niego obiektu. W wyczerpujący sposób nie zostało także wyjaśnione, czy w niniejszej sprawie chodzi o "nowa budowę, czy gruntowne wyremontowanie już istniejącego obiektu". Odnośnie naruszenia przepisów prawa materialnego skarżący wskazali, że ustalenia dotyczące obowiązywania pl. zagospodarowania przestrzennego gm. Karsin oparte zostały na przepisach prawa wydanych z naruszeniem art. 2 Konstytucji R.P. Przedłużanie kolejnymi ustawami określonego w art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – o zagospodarowaniu przestrzennym 5-letniego okresu przejściowego stanowi naruszenie zawartej w art. 2 Konstytucji R.P. zasady demokratycznego państwa prawnego. Wygaśnięcie planu zagospodarowania przestrzennego w 2000 r. umożliwiłoby skarżącym legalizację wzniesionego przez nich obiektu. Przedłużenie obowiązywania planów wskazaną ustawą pozbawiło skarżących tego prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do brzmienia art. 184 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania wynikającą z wystąpienia którejkolwiek spośród sześciu przesłanek określonych w § 2 w/w artykułu. Oznacza to, że w przypadku niezaistnienia chociażby jednej z przesłanek, o których mowa w § 2 art. 183 cyt. ustawy, kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ogranicza się wyłącznie do badania zaskarżonego orzeczenia w zakresie powołanych w skardze podstaw kasacyjnych. 1. W skardze kasacyjnej podniesiony został zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego tj. art. 30 § 4 kpa i 77 § 1 i 2 kpa oraz materialnego tj. art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Niezależnie od kolejności przytoczenia i uzasadnienia w/w podstaw, przede wszystkim należy odnieść się do zarzutu naruszenia przez sąd przepisów prawa procesowego, jako że zarzuty dotyczące niewłaściwego zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego opierają się wyłącznie na rzekomo wadliwie ustalonym stanie faktycznym. Rozstrzygające znaczenie dla oceny zarzutu naruszenia przez sąd przepisów art. 30 § 4 kpa i 77 § 1 i 2 kpa ma okoliczność, że zaskarżony wyrok wydany został w dniu 25.03.2004 r., a więc w okresie kiedy postępowanie przed sądem administracyjnym regulowały przepisy ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stanowi o tym art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych o ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skoro więc dokonywana przez Naczelny Sąd Administracyjny kontrola kasacyjna obejmuje wyłącznie stosowanie prawa procesowego i materialnego przez sąd, skarżący podnosząc zarzut naruszenia prawa procesowego, winni wskazać przepis zawarty w obowiązującej od dnia 1.01.2004 r. ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazane natomiast w skardze kasacyjnej przepisy art. 30 § 4 i 77 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczą postępowania administracyjnego, a nie sądowego. Badanie przez Naczelny Sąd Administracyjny stosowania prawa przez organy administracji może mieć jedynie charakter pośredni. W takiej sytuacji jednakże skarżący winni zarzucić sądowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c – cyt. ustawy) poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organy przepisów w toku postępowania administracyjnego. Tego rodzaju zarzuty nie zostały jednakże sformułowane w skardze kasacyjnej. Uwzględniając powyższe, zarzut naruszenia przez sąd art. 30 § 4 i 77 § 1 i § 2 kpa należało uznać za bezzasadny. 2. Powyższe stwierdzenie ma zasadnicze znaczenie dla rozważań dotyczących naruszenia przez sąd przepisów prawa materialnego , tj. art. 37 ust. 1 pkt 1- Prawa budowlanego. Dla oceny zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego – jak to już wielokrotnie podkreślał NSA – niezbędne są zasadne zarzuty zgłoszone w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sąd kasacyjny związany jest bowiem stanem faktycznym stanowiącym podstawę wydania zaskarżonego wyroku. Skoro więc w niniejszej sprawie – jak to wyżej wykazano – brak jest zasadnego zarzutu naruszenia przez sąd administracyjny przepisów prawa procesowego, zwalczanie przez skarżących kwestionowanych przez nich ustaleń faktycznych, nie mogło odnieść zamierzonego skutku. Z dokonanych przez organy administracyjne ustaleń – nie kwestionowanych przez sąd – wynika natomiast, że przedmiotowy domek letniskowy w istocie został wybudowany od nowa w 1994 r. i to bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nadto zrealizowany został na terenie, który zgodnie z obowiązującymi w czasie jego budowy postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gm. Karsin przeznaczony był pod uprawy leśne i niedopuszczalna była na nim budowa jakichkolwiek obiektów budowlanych. Uwzględniając powyższe zgodzić należy się ze stanowiskiem reprezentowanym w zaskarżonym wyroku, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy istniała podstawa do orzeczenia rozbiórki w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 1 – Prawa budowlanego z 1974 r. 3. Odnośnie zarzutu niekonstytucyjności przepisów ustawy z dnia 21.12.2001 r. – o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, należy stwierdzić, iż właściwy do orzekania w sprawach zgodności ustaw z Konstytucją jest Trybunał Konstytucyjny (art. 188 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Z wymienionych wyżej przyczyn, wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu (art. 184 p.p.s.a.).