SA/Ka 525/91

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Prezydenta Miasta Z. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody K-kiego z dnia 17 maja 1991 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Z. z dnia 10 kwietnia 1991 r. w sprawie nałożenia na podmioty gospodarcze prowadzące skup złomu żeliwnego i metali kolorowych obowiązku ewidencji ich dostawców i na podstawie art. 207 par. 2 pkt 1 Kpa uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Rada miejska w Z. podjęła w dniu 10 kwietnia 1991 r. uchwałę nr XVIII/163/91 w sprawie nałożenia na podmioty gospodarcze prowadzące skup złomu żeliwnego i metali kolorowych obowiązku ewidencji ich dostawców przez zapisywanie nazwiska i imienia oraz adresu i numeru dowodu osobistego każdego dostawcy, jak również charakterystyki i ilości dostarczonego złomu. Osoby nie przestrzegające tego obowiązku mają zostać ukarane w trybie i na zasadach przewidzianych w prawie o wykroczeniach. W preambule zaakcentowano, że przepisy uchwały służą ochronie życia i zdrowia ludzi. Uchwała została wydana z powołaniem się na art. 40 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95/, określanej dalej skrótem "u.s.t.". Wojewoda K-ki, działając na podstawie art. 91 ust. 3 u.s.t., wydał w dniu 17 maja 1991 r. rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały. Uzasadnił je tym, że od dnia 1 stycznia 1989 r., to jest od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej /Dz.U. nr 41 poz. 324 ze zm./, utraciła moc ustawa z dnia 18 lipca 1974 r. o wykonywaniu handlu oraz niektórych innych rodzajów działalności przez jednostki gospodarki nie uspołecznionej /Dz.U. 1983 nr 43 poz. 193 ze zm./, a tym samym przestały obowiązywać przepisy wykonawcze wydane na podstawie tej ustawy, regulujące działalność zarobkową w zakresie zbiórki i sprzedaży metalicznych i niemetalicznych surowców wtórnych, do której prowadzenia wymagane było zezwolenie właściwego organu. Na tle ustawy o działalności gospodarczej /art. 3 i 4/ rada gminy mogłaby stanowić tylko przepisy porządkowe dotyczące ochrony mienia. Zakwestionowana uchwała wykracza poza ramy art. 40 ust. 3 u.s.t., który upoważnia rady jedynie do wprowadzania przepisów porządkowych odnoszących się do ochrony życia lub zdrowia obywateli albo zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Żadna z takich sytuacji, zdaniem Wojewody, w konkretnej sprawie nie występuje. Rada Miejska w Z. podjęła w dniu 10 czerwca 1991 r. uchwałę o wniesieniu skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Prezydent Miasta Z., działając z upoważnienia Rady, złożył skargę do Sądu, zarzucając w niej, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody narusza prawo. Uchwała z dnia 10 kwietnia 1991 r. o ewidencjonowaniu dostawców złomu ma służyć przede wszystkim ochronie życia i zdrowia obywateli przed nowym, szczególnie niebezpiecznym i trudnym do wykrycia zjawiskiem przestępnym. Polega ono na częstych kradzieżach sporej ilości kabli na szkodę przedsiębiorstw komunikacyjnych /PKP, WPK/ i zakładów górniczych, co nie tylko powoduje dewastację urządzeń sygnalizacyjnych i innych, ale stwarza realne niebezpieczeństwo katastrof lub wypadków na szkodę nieokreślonej liczby osób. Wskazano też na rozpowszechnione zjawisko kradzieży kabli telefonicznych, co prowadzi do pozbawienia całych osiedli mieszkaniowych łączności na przykład z pogotowiem ratunkowym lub strażą pożarną. Przerwaniu ulega też łączność telefoniczna między kopalniami a Centralną Stacją Ratownictwa Górniczego, co w razie wypadków pod ziemią. może powodować niezwykle groźne następstwa. W skardze podniesiono też, że do punktów skupu dostarczane są nawet kratki ściekowe i pokrywy włazów kanalizacyjnych. Może to być powodem powstania bezpośredniego zagrożenia dla życia i zdrowia pojedynczych obywateli. Do skargi dołączono kserokopie odezw Komendanta Rejonowego Policji i Naczelnika Urzędu Telekomunikacyjnego w G. o wydanie przepisów porządkowych, które z jednej strony oddziaływałyby profilaktycznie przez ograniczenie kręgu anonimowych dostawców złomu, a z drugiej - przyczyniałyby się do wykrycia sprawców tych groźnych przestępstw. Dołączono wykaz postępowań przygotowawczych dotyczących kradzieży metali kolorowych za okres od dnia 1 stycznia 1990 r. do dnia 12 marca 1991 r., prowadzonych przez Komendę Policji w Z. Wykaz obejmuje 112 takich postępowań, w których chodzi o mienie wartości 445 mln zł. Rzeczywiste szkody jednak są niewymierne. W odpowiedzi na skargę Wojewoda K-ki podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym, wskazując na to, że uchwała Rady Miejskiej z dnia 10 kwietnia 1991 r. prowadzi do niedopuszczalnego ustalania tożsamości osób dostarczających złom do punktów skupu. Uprawnienie do legitymowania obywateli musi wynikać z powszechnie obowiązujących przepisów. Wykładnia zatem przepisów stanowiących podstawę prawną uchwały jest "nazbyt wykraczająca poza pojęcie przepisu porządkowego w rozumieniu art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym". Pełnomocnik Rady Miejskiej w Z. przyrównał ustalanie tożsamości dostawców złomu do stosowanego powszechnie w czytelniach publicznych legitymowania osób zamawiających cenną książkę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Opisana wyżej uchwała została wydana z powołaniem się na art. 40 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, którą określać się będzie skrótem "u.s.t.". Dopuszcza ona wydawanie przepisów porządkowych obowiązujących na obszarze gminy, jeżeli są one niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego , a w tym zakresie nie ma regulacji prawnej w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących. Uchwała akcentuje /w preambule/, że została podjęta w związku z nasilającymi się kradzieżami kabli elektrycznych, linek miedzianych i innych części urządzeń użytku publicznego, co stwarza zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi oraz powoduje wielkie straty materialne. Wynika to z informacji Komendy Rejonowej Policji i Urzędu Telekomunikacyjnego. Wojewoda sugeruje, że czyny te skierowane są przeciwko mieniu i że uchwała służy w istocie jego ochronie. Na tle art. 40 ust. 3 u.s.t. wymaga rozważenia, czy przestępstwa, o których traktuje uchwała, godzą równocześnie w życie i zdrowie obywateli. Te dobra muszą pozostawać pod szczególną ochroną prawa. Życie i zdrowie człowieka mogą być zagrożone nie tylko działaniami bezpośrednimi, ale również pośrednio, przez stworzenie realnego niebezpieczeństwa katastrofą i wypadków bądź narażenie poszczególnego człowieka na uszkodzenie ciała, trwale kalectwo lub śmierć. Takie niebezpieczeństwo kryją w sobie czyny wskazane w preambule uchwały Oczywiste bowiem jest, że kradzieże mienia będącego częścią składową urządzenia ruchu kolejowego /na przykład sygnalizacji/ powodują bezpośrednie niebezpieczeństwo katastrofy i tym samym zagrożenie dla życia i zdrowia nie dającej się określić liczby osób, a na przykład kradzież pokryw z włazów kanalizacyjnych w ciągach ulicznych - niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia przechodniów, zwłaszcza nocą. Ewidencjonowanie dostawców złomu żeliwnego i metali kolorowych, przewidziane w uchwale, ma się przyczynić do większej wykrywalności tych przestępstw i odpowiedniej profilaktyki, a tym samym realizuje bezpośrednio postulat ochrony życia i zdrowia obywateli przed negatywnymi skutkami takich czynów kryminalnych. Przestępcy unikają, jak powszechnie wiadomo, wszystkiego, co może prowadzić do ujawnienia ich czynów karalnych. Jeśli więc uchwała ma wywrzeć zamierzony skutek, niezbędne jest rzetelne prowadzenie ewidencji i zapisywanie dostawców według posiadanych przez nich dowodów osobistych. Nasuwa się pytanie, czy obowiązujące ustawodawstwo zawiera przepisy regulujące prawa i obowiązki dostawców złomu, jak również osób prowadzących jego skup. W rachubę nie może wchodzić ani uchwała Rady Ministrów z dnia 12 kwietnia 1974 r. w sprawie gospodarowania surowcami wtórnymi metali /M.P. nr 17 poz. 104/, ani zarządzenie wykonawcze do niej Przewodniczącego Państwowej Rady Gospodarki Materiałowej z dnia 22 maja 1974 r. w sprawie zakresu, zasad i organizacji gospodarowania surowcami wtórnymi metali /M.P. nr 21 poz. 126/; powyższa uchwała bowiem jest uchwałą samoistną. Brak zatem powszechnie obowiązującej szczególnej regulacji omawianej kwestii, a zwłaszcza tego, jak ma postąpić osoba prowadząca skup złomu, jeżeli poweźmie wątpliwość, czy zaoferowany złom nie jest dowodem rzeczowym popełnionego przestępstwa. Biorąc pod uwagę wszystkie przedstawione okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do konkluzji, że spełnione są obie przesłanki zawarte w art. 40 ust. 3 u.s.t., od których zależy ocena zgodności uchwały z prawem. Rozważenia wymaga jeszcze kwestia zagrożenia grzywną /pkt 2 uchwały/. Nie ma tu zastosowania regulacja art. 65par. 2 kodeksu wykroczeń /"Kto wbrew obowiązkowi nie udziela właściwemu organowi państwowemu dokumentów co do tożsamości własnej..."/ ani art. 55 pkt 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych /Dz.U. 1984 nr 32 poz. 174 ze zm./. Za naruszenie więc przepisów porządkowych ustanowionych w uchwale można było wprowadzić grzywnę wymierzaną w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach /art. 40 ust. 4 u.s.t./. Uchwała zatem nie jest sprzeczna z prawem i dlatego rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody podlegało uchyleniu na zasadzie art. 207 par. 2 pkt 1 Kpa.