SA/Sz 1042/99

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2000 r. sprawy ze skargi Wincentego D. na Uchwałę Zarządu Miasta Sz. z dnia 10 listopada 1994 r. (...) w przedmiocie utworzenia na drogach publicznych w obrębie Miasta Sz. niestrzeżonych płatnych miejsc postojowych oraz wysokości opłat pobieranych z tego tytułu - stwierdza niezgodność z prawem uchwały Zarządu Miasta Sz. (...) z dnia 10 listopada 1994 r. w sprawie utworzenia na drogach publicznych w obrębie Miasta Sz. niestrzeżonych płatnych miejsc postojowych oraz wysokości opłat pobieranych z tego tytułu, w części dotyczącej ustalenia wysokości i pobierania opłat za nieopłacony postój, określonej w części V załącznika nr 1 do uchwały, (...). Uchwałą (...) z dnia 10 listopada 1994 r. Zarząd Miasta utworzył na drogach publicznych w obrębie miasta Sz. niestrzeżone płatne miejsca postojowe oraz ustalił wysokość opłat pobieranych z tego tytułu. W części V załącznika nr 1 do wyżej wymienionej uchwały wprowadzono tzw. "opłatę specjalną", określając ją kwotą 30,00 zł z tzw. "postój nieopłacony" oraz 20,00 zł za tzw. "postój ponad opłacony czas". Jako podstawę prawną wskazanego aktu organ gminy powołał art. 13 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, par. 3 i par. 5 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 lipca 1994 r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych oraz zarządzenie Wojewody Sz. z dnia 13 października 1994 r. (...) w sprawie ustalenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na terenie województwa Sz. Pismem z dnia 1.03.1999 r. pełnomocnik Wincentego D. radca prawny Krzysztofa Sz. na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74/ wezwała Zarząd Miasta Sz. do uchylenia ww.. uchwały, w części dotyczącej ustalenia i pobierania tzw. "opłat za nieopłacony postój" - jako podjętej bez podstawy prawnej. W uzasadnieniu wezwania podniesiono, iż restrykcyjny charakter przedmiotowej uchwały, wyrażający się wygórowanymi opłatami, narusza uzasadniony interes prawny Wincentego D., polegający na możliwości wykorzystania - bez dodatkowych ciężarów - stanowiącego jego własność samochodu, w realizowaniu życiowych potrzeb. Skarżący ma interes prawny w bezpłatnym korzystaniu z dróg publicznych, a interes ten znajduje ochronę prawną w przepisach o drogach publicznych. Uchwała nakładająca obowiązek ponoszenia opłat, czy też "kar" za jedną z form korzystania z owych dróg na określonym obszarze uzasadnia istnienie po stronie skarżącego legitymacji procesowej do wezwania o uchylenie zapisów wskazanej uchwały. Powołała się przy tym na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 10 lipca 1992 r. /SA/Wr 660/92 - OSP 1994 z. 7-8 poz. 129 str. 334 z glosą Ryszarda A. Stefańskiego/. Ponadto naruszeniem interesu prawnego o jakim mowa w art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym jest takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących /wyrok NSA - IV SA 346/93 - ONSA 1996 Nr 3 poz. 125/. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa okazało się bezskuteczne, wobec czego zainteresowany zaskarżył przedmiotową uchwałę Zarządu Miasta w części dotyczącej ustalenia i pobierania tzw. opłat za nieopłacony postój do Naczelnego Sądu Administracyjnego, domagając się stwierdzenia jej nieważności. Zdaniem strony skarżącej żadne normy funkcjonujące w wymienionych w uchwale aktach nie dają Gminie /tym bardziej Zarządowi Miasta/ upoważnienia do wprowadzenia w formie przepisów gminnych tj. powszechnie obowiązujących na terenie gminy, opłat o charakterze restrykcyjnym wynikających z faktu nieopłacenia postoju w miejscach wyznaczonych. Funkcjonująca w brzmieniu do dnia wejścia w życie ustawy o zmianie ustawy o drogach publicznych i zmianie niektórych ustaw /Dz.U. 1993 nr 47 poz. 212/ ustawa o drogach publicznych w art. 13 ust. 2a dawała gminie kompetencję do ustanowienia opłat za parkowanie pojazdów w granicach zakreślonych ustawą. Już wówczas wszelkie postanowienia uchwał Rady Gminy wykraczające poza zakres upoważnienia ustawowego w orzecznictwie NSA uznawane były za nieważne, jako sprzeczne z prawem. Ustawa o drogach publicznych w art. 13 ust. 1 pkt 4 przewiduje możliwość ustalenia opłat jedynie za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach, jednakże nie upoważnia do stosowania sankcji o charakterze pieniężnym wynikających z nieprzestrzegania obowiązku. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 1996 r. /SA/Gd 2369/95 - Orzecznictwo w sprawach Samorządowych 1997 nr 1 poz. 12/ : "w świetle obowiązujących przepisów prawnych organom gminy nie przysługuje kompetencja do wprowadzenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych, ustalania ich stawek i pobierania". W kolejnym akcie wymienionym przez Zarząd Miasta tj. rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 5 lipca 1994 r. również brak jest jakiejkolwiek wzmianki o możliwości stosowania i pobierania przez gminę dodatkowych "opłat" mających charakter kary restrykcyjnej - z tytułu nie wykonywania obowiązku. Powołany par. 3 i par. 5 rozporządzenia mówi jedynie o wprowadzeniu opłat za parkowanie pojazdów, organie właściwym dla ustalenia ich maksymalnej wysokości oraz ewentualnie wprowadzenia bonifikat i opłat abonamentowych. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 sierpnia 1995 r. /IV SA 1511/94 - ONSA 1996 Nr 3 poz. 137/: gdzie stwierdzono, iż "wydając przepisy gminne na podstawie ogólnej normy kompetencyjnej, określonej w art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym, Rada Gminy nie może stanowić przepisów karnoadministracyjnych; do stanowienia tych przepisów konieczne jest wyraźne upoważnienie ustawowe". Również przytoczone zarządzenie Wojewody Sz. nie ustala możliwości wprowadzenia przez gminę podobnych sankcji, wskazuje jedynie maksymalną wysokość wprowadzonych opłat za parkowanie pojazdów, co zresztą wynika z samej delegacji rozporządzenia Rady Ministrów. Odpowiadając na skargę Zarząd Miasta wniósł o jej oddalenie. Zdaniem Zarządu skarga jest nieuzasadniona. Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./ w art. 13 stanowi, iż korzystanie z dróg publicznych może być uzależnione od wniesienia opłat drogowych. Opłaty mogą być pobierane za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach. Organ właściwy do ustalenia i pobierania powyższych opłat został wskazany w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 5 lipca 1994 r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych /Dz.U. nr 89 poz. 416/. Przepis par. 5 ust. 2 tego rozporządzenia stanowi, iż organ zarządzający ruchem ustala stawki opłat, zaś i opłaty pobierane są przez właściwe zarządy dróg. Definicja organu zarządzającego ruchem została określona w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. prawo o ruchu drogowym. Organem tym w momencie podjęcia przez Zarząd Miasta uchwały (...) był wojewoda /art. 7 ust. 2 ustawy prawo o ruchu drogowym w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 1 lutego 1983 r./. W dniu 13 października 1994 r. Wojewoda Sz. wydał zarządzenie (...) w sprawie ustalania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na terenie województwa szczecińskiego. Opłaty ustalone przez Wojewodę Sz. zostały przyjęte za podstawę do ustalenia przez Zarząd Miasta Sz. /zarząd drogi/ stawek obowiązujących na terenie Miasta Sz. Zasady poboru tych stawek przyjęte zostały uchwałą (...) Zarządu Miasta Sz. Zarząd Miasta uznał, że zarządzenie Wojewody Sz. upoważnia do ustalenia opłat za postój nieopłacony. Celem tych opłat było przeciwdziałanie zjawisku uchylania się posiadaczy pojazdów samochodowych od wnoszenia opłat za postój. Ponadto, od dnia 10 listopada 1994 r. tj. od dnia podjęcia uchwały, której stwierdzenie częściowej nieważności domaga się skarżący, upłynął rok. Fakt ten stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności uchwały. Zgodnie bowiem z przepisem art. 94 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od daty jej podjęcia. Na rozprawie w dniu 29.03.2000 r. pełnomocnik Zarządu Miasta stwierdził, iż stanowisko Zarządu Miasta w kwestii legalności opłat za nieopłacony postój uległo zmianie i w tej części Zarząd zarzuty skargi uznaje za zasadne. Podtrzymał jednak stanowisko, iż nie można obecnie stwierdzić nieważności uchwały organu gminy ze względu na treść art. 94 ustawy o samorządzie terytorialnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty, na których opiera się skarga są trafne, co uznał również przed Sądem pełnomocnik Zarządu Miasta. Problematyka opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych została w ustawowym unormowaniu wyraźnie wyodrębniona jako szczególny przedmiot regulacji prawnej. Wynika to z art. 13 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 maja 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./ zawierającego zezwolenie na pobieranie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach. Korzystając z upoważnienia ustawowego /art. 13 ust. 4/ Rada Ministrów w rozporządzeniu z dnia 5 lipca 1994 r. /Dz.U. nr 89 poz. 416/ określiła szczegółowe zasady wprowadzenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych. Zgodnie z par. 3 tego rozporządzenia właściwy organ zarządzający ruchem działa w tym zakresie w porozumieniu z zarządem drogi, po zasięgnięciu opinii właściwego organu samorządu terytorialnego. Stosownie natomiast do par. 4 rozporządzenia opłaty mogą być pobierane za: 1/ parkowanie pojazdów w wyznaczonym miejscu ogólnodostępnym 2/ parkowanie na wydzielonym stanowisku postojowym zastrzeżonym, na prawach wyłączności. W par. 5 rozporządzenia Rada Ministrów określiła zasady ustalania maksymalnych stawek opłat - odnosząc je do ceny detalicznej określonej ilości etyliny o najwyższej liczbie oktanowej, obowiązującej na terenie województwa i upoważniając właściwego wojewodę do ich szczegółowego ustalenia w drodze zarządzenia. Stosownie natomiast do ust. 3 par. 5 rozporządzenia stawki opłat ustala się dla parkowania określonego w par. 4 uwzględniając ich progresywne narastanie z upływem czasu parkowania. Przepisy rozporządzenia nie przewidziały zatem dodatkowych opłat za nieopłacony postój. W związku ź tym nie zawiera też wzmianki na ten temat wydane na podstawie par. 5 ust. 1 ww. rozporządzenia Zarządzenia Wojewody Sz. (...) z dnia 13.10.1994 r. w sprawie ustalenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na terenie Województwa Sz. Nie zawiera także podstawy do ustanowienia przez gminę przepisów restrykcyjnych, w tym opłat dodatkowych, pobieranych od osób, które uchylają się od uiszczenia należnej opłaty za parkowanie upoważnienie zawarte w art. 13 ust. 2a ustawy o drogach publicznych w brzmieniu nadanym mu przez ustawę z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej /Dz.U. nr 34 poz. 198/. Stanowi on, iż gmina może określać miejsca, poza drogami krajowymi, w których pobiera się opłaty za parkowanie pojazdów, wysokość tych opłat, sposób i pobierania oraz przeznaczenie. Zarząd Miasta Sz., który wydał zaskarżoną uchwałę jest organem gminy a jednocześnie zarządem drogi w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Jako organ samorządu terytorialnego może on sferze publicznoprawnej działać jedynie w ramach prawa, według reguły, iż dozwolone w jego działaniu jest tylko to, do czego prawo daje mu wyraźne upoważnienie. Każdy akt tego organu musi mieć zatem podstawę w obowiązujących przepisach prawa. Dotyczy to również stanowienia prawa miejscowego, ustalania opłat itp. Do stanowienia przepisów o charakterze restrykcyjnym, a do takich zaliczyć należy przepisy o opłatach specjalnych za tzw. nieopłacony postój na miejscach gdzie obowiązuje opłata za parkowanie, konieczne jest upoważnienie ustawowe. Żaden z wyżej analizowanych przepisów, regulujących korzystanie z dróg publicznych i pobierania za to korzystanie opłat nie upoważnił organu gminy jako zarządu drogi do stanowienia w tym zakresie przepisu restrykcyjnego wobec osób, które uchylają się od uiszczenia opłaty za parkowanie. Należy zatem stwierdzić, iż zaskarżona uchwała Zarządu Miasta Sz. w części dotyczącej ustalenia i pobierania opłat za nieopłacony postój wydana została z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, a zatem w świetle art. 91 ustawy o samorządzie terytorialnym jest nieważna. Z uwagi jednak na to, iż od podjęcia tej uchwały upłynął okres dłuższy niż jeden rok Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/ w zw. z art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ ograniczył się do stwierdzenia niezgodności zaskarżonej części uchwały z prawem, nie stwierdzając jej nieważności. O kosztach orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy o NSA w kwocie 50 zł uznając, że zasądzone koszty zastępstwa procesowego odpowiadają nakładowi pracy pełnomocnika i stopniu trudności sprawy.