SA/Sz 1386/03

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Rady Miejskiej w D. na decyzję Wojewody Z. z dnia 4 czerwca 2003 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie utworzenia Zespołu Szkół w D. - oddala skargę. Rozstrzygnięciem nadzorczym z 4 czerwca 2003 r. Wojewoda Z. na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ stwierdził nieważność par. 5 ust. 1 uchwały (...) Rady Miejskiej w D. z 30.04.2003 r. w sprawie utworzenia Zespołu Szkół w D. Jak wynika z uzasadnienia 30.04.2003 r. Rada Miejska w D. podjęła uchwałę w sprawie utworzenia Zespołu Szkół w D. oraz nadała, w załączniku do uchwały, statut temu Zespołowi. W par. 5 ust. 1 uchwały Rada postanowiła, iż uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Z. Zdaniem Wojewody Z. taki zapis rażąco narusza obowiązujące prawo. Badana uchwała Rady Miejskiej w D. w sprawie utworzenia Zespołu Szkół w D. nie wprowadza ogólnych norm postępowania, które oddziaływałyby na sferę praw i obowiązków mieszkańców Gminy. Reguluje jedynie kwestię organizacji Zespołu Szkół będącego jednostką budżetową Gminy D. i według Wojewody uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego. W tej sytuacji - przy określeniu wejścia w życie przedmiotowej uchwały - nie ma zastosowania przepis art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych /Dz.U. nr 62 poz. 718 ze zm./ przewidujący dla skutecznego jej wejścia w życie opublikowanie aktu w dzienniku urzędowym. Rada Miejska w D., uchwałą z 26.06.2003 r., postanowiła zaskarżyć decyzję Wojewody do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Burmistrz D. zarzucił orzeczeniu Wojewody Z., że narusza art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez uznanie, że par. 5 ust. 1 wspomnianej uchwały rażąco narusza prawo. Zdaniem Burmistrza stosownie do art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym organy gminy na podstawie tej ustawy mogą ustanawiać akty prawa miejscowego w zakresie organizacji instytucji gminnych. Zespół Szkół, utworzony przez Radę Miejską w D. jest instytucją gminną, zaś statut jest przepisem regulującym jego ustrój. Dodatkowym argumentem przemawiającym za uznaniem przedmiotowej uchwały za akt prawa miejscowego jest ustalenie dla Zespołu Szkół obwodu /par. 1 ust. 4 Statutu/, który na podstawie art. 17 ust. 4 ustawy o systemie oświaty jest również aktem prawa miejscowego i podlega publikacji w dzienniku urzędowym województwa. Ponadto Burmistrz D. wskazuje, że wojewodowie kilku innych województw traktują takie uchwały jak akty prawa miejscowego i publikują w dziennikach urzędowych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, co następuje: Sądowa kontrola prowadzona w oparciu o art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ wykazała, że skarga jest niezasadna. W myśl art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych /Dz.U. nr 62 poz. 718/ w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy. Zgodnie zaś w art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. /Dz.U. nr 78 poz. 483/ organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązującego na obszarze działania tych organów. Artykuł 87 ust. 2 Konstytucji stanowi, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Problematyka aktów prawa miejscowego stanowionych przez gminę została uregulowana w rozdziale 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ i w myśl art. 40 ust. 1 gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Ponadto w rozdziale 4 ustawy o samorządzie /art. 40 ust. 3/ ustawodawca stworzył też możliwość wydawania przepisów porządkowych przez radę gminy oraz zawarł upoważnienie blankietowe w art. 40 ust. 2 tej ustawy do wydawania aktów prawa miejscowego w zakresie dot. m.in.: wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy i zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. W ocenie Sądu nie wszystkie akty wydawane na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym są aktami prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego to akty prawa powszechnie obowiązującego stanowione przez terenowe organy administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego, obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Pojęcie prawa miejscowego nie obejmuje aktów wewnętrznych skierowanych i wiążących wyłącznie podmioty pozostające w stosunku zależności służbowej lub organizacyjnej od organu wydającego akt. Wśród istotnych cech przepisów powszechnie obowiązujących należy wymienić w szczególności to, że: - przepisy powszechnie obowiązujące adresowane są i obowiązują określone ogólnie kategorie podmiotów, - najczęściej bezpośrednio określają zasady zachowania się określonych kategorii adresatów, a więc ich prawa i obowiązki, - akty te muszą być powtarzalne i nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie, i wreszcie działanie przepisów powszechnie obowiązujących zabezpieczone jest możliwością stosowania sankcji, /por. także Dorota Dąbek "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego" oficyna wydawnicza BRANTA Bydgoszcz - Kraków 2003 r./. Zdaniem Sądu akty wydawane w oparciu o blankietowe upoważnienie wynikające z art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym stanowią zazwyczaj przepisy zbliżone do aktów wewnętrznych kierownictwa /art. 93 Konstytucji/ i tylko wtedy gdy zawierają wszystkie ww. istotne cechy prawa miejscowego mogą być uważane za akty prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego muszą zawierać normy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym. Charakter generalny mają te normy, które określają adresata przez wskazanie cech, nie zaś przez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność przedstawia normy, które nakazują, zakazują albo dozwalają postępowanie, które ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Sąd nie podziela wywodów i argumentów Rady Miejskiej w D. a dotyczących uznania przedmiotowej uchwały za akt prawa miejscowego ze względu na ustalenie obwodu dla Zespołu Szkół /par. 1 ust. 4 Statutu stanowiącego załącznik do uchwały/. Trafnie bowiem wskazuje Wojewoda Z., że art. 17 ust. 4 ustawy o systemie oświaty z dnia 7 września 1991 r. /Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329 ze zm./ stanowi podstawę do ustalenia planu sieci publicznych szkół podstawowych i gimnazjów prowadzonych przez gminę, a także określa granice obwodów publicznych szkół podstawowych i gimnazjów i uchwała taka podlega ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Argumentów skarżącej nie sposób przyjąć gdyż obwody Szkoły Podstawowej nr 4 i Miejscowego Gimnazjum nr 2, które wchodzą w skład nowo utworzonego Zespołu zostały już określone w uchwale (...) w sprawie ustalenia planu sieci publicznych szkół podstawowych i gimnazjów prowadzonych przez Gminę-Miasto D., którą Rada Miejska w D. podjęła 28.03.2003 r. Uchwała ta zgodnie z treścią art. 17 ust. 4 zdanie 2 ustawy o systemie oświaty, została ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym /Dz.Urz. Woj. Z. 2003 nr 44 poz. 715/. Sąd nie podziela też poglądu skarżącej, że za uznaniem przedmiotowej uchwały za akt prawa miejscowego przemawia treść art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Pojęcie "instytucji gminnej" nie można przyjąć w stosunku do szkół, które są jednostkami organizacyjnymi gminy. W ocenie Sądu w zakresie pojęcia "instytucji gminnej" mieszczą się. posiadające osobowość prawną, samorządowe instytucje kultury takie jak biblioteki, domy i ośrodki kultury działające na podstawie ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej /Dz.U. 2001 nr 13 poz. 123 ze zm./. Uchwała Rady Miejskiej w D. z 30.04.2003 r. w sprawie utworzenia Zespołu Szkół w D. nie jest aktem prawa miejscowego tak ze względu na brak istotnych cech aktu prawa miejscowego jak i ze względu na specyfikę aktu, który choć jest przepisem z zakresu administracji publicznej to nie zawiera przepisów powszechnie obowiązujących. Z tych przyczyn Sąd na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oddalił skargę.