SA/Wr 877/91

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Moniki J. na decyzję Wojewody W-kiego z dnia 4 lipca 1991 r. w przedmiocie pozbawienia prawa do zasiłku z tytułu czasowego pozostawania bez pracy i na podstawie art. 207 par. 1 i 3 Kpa stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Ś. Decyzją z dnia 4 lipca 1991 r. nr WBP-9112-I-201/91 Dyrektor Wojewódzkiego Biura Pracy, działający z upoważnienia Wojewody W-kiego, utrzymał w mocy decyzję Kierownika Rejonowego Biura Pracy w Ś. z dnia 17 maja 1991 r. nr RBP-9112/S-797/2/91, pozbawiając Monikę J. prawa do zasiłku z tytułu czasowego pozostawania bez pracy. Według ustaleń poczynionych przez organy orzekające Monika J. pozostawała w stosunku pracy od dnia 1 sierpnia 1989 r. do dnia 31 marca 1990 r., a od dnia 1 kwietnia 1990 r. do dnia 28 lutego 1991 r. pobierała stypendium sportowe jako zawodniczka MKS "P." w Ś. W okresie zatem 12 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania /4 marca 1991 r./ nie pozostawała w stosunku pracy przez 180 dni ani nie podlegała ubezpieczeniu społecznemu z tytułu innej działalności, jak tego wymaga art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. o zatrudnieniu. Okres pobierania stypendium sportowego bowiem nie jest okresem pozostawania w stosunku pracy, mimo że zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 3 lipca 1984 r. o kulturze fizycznej zaliczany jest do okresów zatrudnienia. Podobnie rozstrzyga tę kwestię rozporządzenie Ministra Pracy, Płac i Spraw Socjalnych z dnia 2 września 1985 r. w sprawie zasad i trybu zaliczania okresów pobierania stypendiów sportowych do okresów zatrudnienia. Ponadto stypendium sportowe przyznawane jest decyzją uprawnionego organu, natomiast stosunek pracy nawiązuje się na podstawie umowy o pracę. Zaskarżając powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Monika J. podnosi zarzut naruszenia art. 9 i art. 10 Kpa, ponieważ nie informowano jej o okolicznościach mających wpływ na jej prawa oraz nie zapewniono jej czynnego udziału w postępowaniu. Przede wszystkim jednak kwestionuje dokonaną przez organy orzekające wykładnię przepisów regulujących przyznawanie i korzystanie ze stypendium sportowego, z których wynika przecież, że stypendysta ma wszelkie uprawnienia pracownika. Wskazując na przepis art. 22par. 1 kodeksu pracy wywodzi, że wykonywała pracę na rzecz klubu sportowego i w zamian za nią otrzymywała wynagrodzenie w formie stypendium. Wnosi zatem o uchylenie zaskarżonej decyzji i spowodowanie wypłaty zasiłku wraz z ustawowymi odsetkami. Odpowiadając na skargę, organ odwoławczy przyznaje, że okres pobierania stypendium sportowego jest zaliczany do okresów zatrudnienia na warunkach przewidzianych dla pracowników, jednakże nie można go uznać za okres pozostawania w stosunku pracy, skoro nie mamy do czynienia ze sportem zawodowym. Naczelny Sąd Administracyjny w rozważaniach nad stanem faktycznym i prawnym sprawy doszedł do następujących ustaleń i wniosków: Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. o zatrudnieniu /Dz.U. nr 75 poz. 446; zm. Dz.U. 1990 nr 5 poz. 57/ w brzmieniu ustalonym ustawą nowelizującą z dnia 27 lipca 1990 r. /Dz.U. nr 56 poz. 323/ prawo do zasiłku przysługuje z dniem zarejestrowania w rejonowym biurze pracy w razie zbiegu dwóch przesłanek. Pierwszą jest brak propozycji odpowiedniej pracy, propozycji przyuczenia do zawodu lub przekwalifikowania, skierowania do prac interwencyjnych lub na utworzone dodatkowe miejsce pracy. Druga przesłanka będzie spełniona, jeżeli zainteresowany w okresie 12 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania pozostawał w stosunku pracy przez co najmniej 180 dni lub podlegał ubezpieczeniu społecznemu z tytułu innej działalności przez okres 180 dni. W ust. 2 omawianego artykułu natomiast wymieniono przypadki, w których nie jest konieczne spełnienie drugiej z tych przesłanek otrzymywania zasiłku. Warunku tego nie stosuje się mianowicie do bezrobotnych odpowiadających 10 kategoriom wymienionym w tym przepisie. Organy orzekające w sprawie uzasadniają zaskarżone decyzje niespełnieniem przez skarżącą warunku określonego w art. 15 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy o zatrudnieniu, albowiem w okresie 12 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania nie pozostawała ona w stosunku pracy przez co najmniej 180 dni, lecz korzystała w tym czasie ze stypendium sportowego z tytułu wyczynowego uprawiania sportu. Jednocześnie jej sytuacja nie odpowiada żadnej z wymienionych wcześniej przyczyn wyłączających stosowanie omawianego warunku przyznania zasiłku dla bezrobotnych; w szczególności skarżąca nie jest jedynym żywicielem rodziny, pozostając na utrzymaniu męża. Instytucja stypendium sportowego została wprowadzona do naszego systemu prawnego ustawą z dnia 3 lipca 1984 r. o kulturze fizycznej /Dz.U. nr 34 poz. 181 ze zm./; w art. 21 tej ustawy przewidziano możliwość przyznawania zawodnikom stypendiów sportowych przez stowarzyszenia kultury fizycznej. Co się tyczy konsekwencji prawnych otrzymania takiego stypendium, to ustawodawca postanowił tylko, że z wyjątkiem osób uczących się lub studiujących w systemie studiów dziennych osobom pobierającym stypendium okres pobierania go zalicza się do okresów zatrudnienia na warunkach przewidzianych dla pracowników /art. 21 ust. 3/. Równocześnie ustawa ta zawiera dwa upoważnienia do wydania rozporządzeń. W tej drodze Rada Ministrów określa zakres, zasady i tryb przyznawania i otrzymywania stypendiów sportowych oraz ich wysokość /art. 21 ust. 2/, natomiast Minister Pracy, Płac i Spraw Socjalnych został upoważniony do określenia zasad i trybu zaliczania okresów pobierania stypendiów sportowych do okresów zatrudnienia /art. 21 ust. 4/. Wprawdzie w myśl postanowień rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 maja 1985 r. w sprawie zakresu, zasad i trybu przyznawania i wstrzymywania stypendiów sportowych oraz ich wysokości /Dz.U. nr 25 poz. 109 ze zm./ stypendia sportowe mogą być również przyznawane jako "uzupełniające" dochody uzyskiwane z innych tytułów /par. 1 ust. 2 w związku z par. 4/, a jednym z warunków przyznania stypendium jest posiadanie przez zawodnika zawodu bądź kontynuowanie nauki w celu uzyskania zawodu /par. 1 ust. 3/, jednakże mogą z nich korzystać przede wszystkim zawodnicy, "którzy ze względu na uprawianie sportu na wysokim poziomie nie pracują zawodowo". Stypendium sportowe przyznaje zarząd klubu na wniosek zawodnika /par. 5 ust. 1 powyższego rozporządzenia/, a wysokość stypendium w granicach określonych w samym rozporządzeniu - uzależniona jest między innymi od poziomu sportowego, sytuacji rodzinnej i materialnej oraz możliwości zawodowych zawodnika /par. 5 ust. 3 rozporządzenia/. Przepisy rozporządzenia określają także warunki, w których stypendium może być cofnięte lub zmniejszone, oraz tryb odwoławczy od decyzji zarządu klubu w tym przedmiocie /par. 9/; regulują zasady wypłacania stypendium w okresie czasowej niezdolności do uprawiania sportu z powodu kontuzji lub ciąży /par. 11/, a także określają przypadki dopuszczalności dalszego wypłacania stypendium już po zakończeniu uprawiania sportu /par. 12 i par. 13/. Stypendia sportowe są wypłacane ze środków funduszu rozwoju kultury fizycznej, przyznanych na ten cel klubom sportowym przez właściwe organy zawiadujące tymi funduszami /par. 16 i par. 17/. O ile według omawianej ustawy z dnia 3 lipca 1984 r. "okres pobierania stypendium zalicza się do okresów zatrudnienia na warunkach przewidzianych dla pracowników", o tyle w rozporządzeniu Ministra Pracy, Płac i Spraw Socjalnych z dnia 2 września 1985 r. w sprawie zasad i trybu zaliczania okresów pobierania stypendiów sportowych do okresów zatrudnienia /Dz.U. nr 46 poz. 234/ kwestię rozstrzygniętą już przez ustawodawcę uregulowano w istocie ponownie, tylko w sposób kazuistyczny i terminologicznie zawiły. Stosownie bowiem do postanowienia par. 2 ust. 1 tego właśnie rozporządzenia okres otrzymywania stypendium podlega wliczeniu do okresu pracy, od którego zależy wymiar urlopu wypoczynkowego, i uważa się go za równorzędny z okresem zatrudnienia w zakresie nabycia prawa do dodatku, za staż pracy, nagrody jubileuszowej, jednorazowej odprawy pieniężnej w związku z przejściem na emeryturę lub rentę, odprawy pośmiertnej. Nie ma to zastosowania w wypadku cofnięcia stypendium z przyczyn określonych w par. 9 ust. 1 cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 maja 1985 r. , a formalną podstawą zaliczenia jest świadectwo wydane przez jednostkę przyznającą stypendium /par. 3 cytowanego rozporządzenia z dnia 2 września 1985 r./. Sygnalizowana różnica pomiędzy ustawową regulacją kwestii zaliczenia okresu pobierania stypendium do okresu zatrudnienia /"na warunkach przewidzianych dla pracowników"/ a sformułowaniem postanowień par. 2 powyższego rozporządzenia z dnia 2 września 1985 r. nasuwa wątpliwość, czy omawiana część rozporządzenia nie wykracza poza granice udzielonego upoważnienia do określenia jedynie "zasad i trybu zaliczania okresów pobierania stypendiów sportowych do okresów zatrudnienia /art. 21 ust. 4 omawianej ustawy o kulturze fizycznej/. Taki stan regulacji prawnej dotyczącej stypendiów sportowych nie pozwala na jednoznaczne określenie prawnego statusu zawodnika pobierającego stypendium sportowe w świetle przepisów prawa pracy. Wypada zgodzić się z organem II instancji, że osoba pobierająca stypendium sportowe nie pozostaje w stosunku pracy z klubem sportowym, którego zarząd przyznał jej stypendium, a zawodnik nie jest pracownikiem klubu w rozumieniu kodeksu pracy. Stosownie bowiem do art. 2 kodeksu pracy pracownikiem jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Wprawdzie przyznanie stypendium sportowego wymaga niewątpliwie zgodnego oświadczenia woli zarządu klubu i zawodnika, jednakże nie odpowiada żadnej z podstaw prawnych nawiązania stosunku pracy wymienionych w kodeksie pracy. Tej treści konstatacja jednak nie oznacza aprobaty dla dalszego toku rozumowania organów oraz jego konsekwencji w postaci zaskarżonych decyzji. Użyty w art. 15 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy o zatrudnieniu warunek "pozostawania w stosunku pracy" jest pojęciem z dziedziny prawa pracy, którego przepisy powinny być tłumaczone i stosowane zgodnie z zasadami i celami Rzeczypospolitej Polskiej /art. 7 Kp/. Jednym z celów Rzeczypospolitej jako demokratycznego państwa prawnego jest urzeczywistnianie zasady sprawiedliwości społecznej /art. 1 Konstytucji/. Wśród naczelnych zasad konstytucyjnych, wymagających uwzględniania w toku interpretacji prawa, jest zasada równości obywateli wobec prawa /art. 67 Konstytucji/, przez którą rozumie się powinność równego traktowania przez prawo osób znajdujących się w podobnej sytuacji. Chociaż zawodnika pobierającego stypendium sportowe rzeczywiście nie łączy stosunek pracy z klubem sportowym, którego jest członkiem "uprawnionym do reprezentowania jego barw" /par. 6 ust. 1 wcześniej cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 maja 1985 r./, to przecież w ocenie składu sądzącego podstawowym celem instytucji stypendium jest dostarczenie środków utrzymania osobom, które - uprawiając "sport na wysokim poziomie" - rezygnują z podjęcia pracy zawodowej. Stypendium pełni więc społeczne i ekonomiczne funkcje wynagrodzenia za pracę, będąc w istocie rzeczy jego zastępczą postacią. Jeśli się uwzględni taki cel stypendium sportowego oraz ustawowo odrębne zasady zaliczania okresów pobierania stypendium do okresów zatrudnienia "na warunkach przewidzianych dla pracowników", wyłączenie osób pobierających uprzednio stypendia sportowe z kręgu uprawnionych do zasiłku przysługującego bezrobotnym może być słusznie traktowane przez te osoby jako naruszające zasady sprawiedliwości społecznej i równości wobec prawa oraz sprzeczne ze społecznym przeznaczeniem prawa. Sytuacja osoby, która utraciła prawo do stypendium sportowego i zarejestrowała się w poszukiwaniu pracy, jest przecież identyczna z sytuacją osoby, która "w okresie 12 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania pozostawała w stosunku pracy co najmniej 180 dni", jak tego wymaga art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. o zatrudnieniu /Dz.U. nr 75 poz. 446 ze zm./. Dotychczasowe rozważania prowadzą do wniosku, że okres pobierania stypendium sportowego przez osoby, które ze względu na uprawianie sportu wyczynowego nie pracują zawodowo /par. 1 ust. 1 cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 maja 1985 r./, jest równoważny z okresem "pozostawania w stosunku pracy" w rozumieniu i na potrzeby stosowania art. 15 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. Jeżeli w świetle dotychczasowych rozważań interpretacja przepisu art. 15 ust. 1 pkt 2 powyższej ustawy o zatrudnieniu, leżąca u podstaw jego zastosowania przy wydawaniu zaskarżonych decyzji, okazała się błędna, to decyzje obarczone tym błędem naruszają prawo materialne. Nie jest to jednak jedyna wadliwość kontrolowanych obecnie decyzji. Jak bowiem wspomniano we wstępnej części niniejszego uzasadnienia, decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Ś. /Rejonowego Biura Pracy/ z dnia 17 maja 1991 r. pozbawiono skarżącą prawa do zasiłku przyznanego wcześniejszą decyzją tego samego organu z dnia 11 kwietnia 1991r. Decyzja pozbawiająca prawa do zasiłku zatem nie była następstwem zdarzeń, które zaszły już po wydaniu decyzji przyznającej prawo do zasiłku i prowadzą do utraty tego prawa, lecz jedynie skutkiem zmiany stanowiska organu co do prawidłowości zastosowania art. 15 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy o zatrudnieniu. Organ I instancji doszedł mianowicie do przekonania, że wcześniejsza jego decyzja została wydana z naruszeniem tego właśnie przepisu. Stosownie do art. 10 pkt 2 tej ustawy zasiłki dla bezrobotnych "przyznają i wypłacają" organy zatrudnienia stopnia podstawowego. W orzecznictwie administracyjnym i sądowym przyjmuje się jako oczywiste, że "przyznawanie" zasiłków przybiera postać decyzji administracyjnych, które poddane są reżimowi kodeksu postępowania administracyjnego. Jeżeli tak, to pozbawienie prawa do zasiłku przyznanego ostateczną decyzją organu zatrudnienia może nastąpić albo w rezultacie wystąpienia materialnoprawnych przesłanek cofnięcia tego uprawnienia /art. 16 powyższej ustawy/, albo też "tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie" /art. 16 par. 1 Kpa/. Skoro wydając decyzję z dnia 17 maja 1991 r. o pozbawieniu skarżącej prawa do zasiłku organ wskazał jako przyczynę takiego rozstrzygnięcia błędne zastosowanie art. 15 cytowanej ustawy o zatrudnieniu, określającego przesłanki przyznania zasiłku, to jako podstawa wzruszenia obarczonej takim błędem decyzji ostatecznej może wchodzić w grę jedynie przepis art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, przewidujący stwierdzenie nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W takim jednak wypadku właściwy do stwierdzenia nieważności jest organ wyższego stopnia, od którego decyzji o stwierdzeniu nieważności stronom przysługuje odwołanie do właściwego ministra /art. 17 pkt 2 Kpa/. W tym stanie rzeczy i w myśl art. 207 par. 1 i 3 w związku z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa należało orzec jak w sentencji.