III ARN 15/92

Sąd Najwyższy po rozpoznaniu sprawy ze skargi Banku Spółdzielczego (...) na decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa (...) w przedmiocie przekazania w użytkowanie zabudowanej nieruchomości na skutek rewizji nadzwyczajnej Ministra Sprawiedliwości (...) od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 1991 r. I SA 826/91 uchyla zaskarżony wyrok i skargę oddala. Decyzją z dnia 15 stycznia 1976 r. nr (...) Naczelnik Miasta i Gminy w W. stwierdził wygaśnięcie prawa użytkowania przez Sąd Wojewódzki w K. działki zabudowanej budynkiem murowanym, jednopiętrowym, o powierzchni 465 m2, stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w W. na styku ulic Ż. i W. Wygaśnięcie prawa użytkowania nastąpiło na skutek zmian w strukturze organizacyjnej sądów powszechnych, w następstwie których uległ likwidacji m. in. Sąd Powiatowy w W. Prezes Sądu Wojewódzkiego w K. w odwołaniu od tej decyzji podnosił, że zmiana ta nie oznacza, iż budynek ten stał się zbędny jednostkom organizacyjnym resortu sprawiedliwości, skoro nadal jest on zajmowany przez Państwowe Biuro Notarialne i Komornika Sądu Rejonowego Rewiru II w J. Wojewoda (...) decyzją z dnia 28 lutego 1976 r. nr (...) zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy, stwierdzając, że dotychczasowi użytkownicy pomieszczeń znajdujących się w spornym budynku uzyskają przydział na zajmowane lokale. Decyzją z dnia 21 października 1976 r. nr (...) Zarząd Gospodarki Terenami w W., działając na podstawie upoważnienia Naczelnika Miasta i Gminy, przekazał działkę zabudowaną budynkiem jednopiętrowym, położoną na styku ulic Ż. i W., w użytkowanie Bankowi Spółdzielczemu w W. Przekazanie w użytkowanie obejmowało także budynek murowany za jednorazową opłatą, stanowiącą równowartość jego odtworzenia, ustaloną przez biegłego i pomniejszoną odpowiednio do stopnia zużycia. W związku z żądaniem Banku Spółdzielczego dokonania wpisu do księgi wieczystej Kw Nr 6534, Państwowe Biuro Notarialne zwróciło się do Naczelnika Miasta i Gminy w W. o stwierdzenie wygaśnięcia prawa użytkowania nieruchomości, co nastąpiło decyzją wspomnianego organu administracji rządowej z dnia 12 lutego 1990 r. nr (...). Decyzja stwierdzała wygaśnięcie prawa zarządu sporną nieruchomością. Rozpoznając sprawę w tym zakresie w trybie nadzoru na skutek wniosku Prezesa Sądu Wojewódzkiego w K., Wojewoda (...), decyzją z dnia 11 lutego 1991 r. nr (...), stwierdził, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w W. z dnia 26 października 1976 r. jest nieważna jako wydana bez podstawy prawnej /art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa/. Odwołanie Banku Spółdzielczego od tej decyzji Wojewody (...), Minister Gospodarki i Budownictwa decyzją z dnia 19 kwietnia 1991 r. nr (...) oddalił, utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 19 kwietnia 1991 r. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego Bank Spółdzielczy w W. zarzucając jej naruszenie prawa materialnego oraz sprzeczność istotnych ustaleń organu II instancji z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 października 1991 r. I SA 826/91 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 19 kwietnia 1991 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody (...) z dnia 11 lutego 1991 r. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nawet stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy z dnia 15 stycznia 1976 r. o wygaśnięciu prawa użytkowania spornej nieruchomości nie przesądza o niedopuszczalności przekazania jej w użytkowanie Bankowi Spółdzielczemu. Gospodarka terenami stanowiącymi własność Państwa w miastach i osiedlach należała swego czasu do rad narodowych i ich prezydiów, a następnie do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Prawo użytkowania takiego terenu mogło być ustanowione tylko na podstawie decyzji administracyjnej, wydanej na wniosek zainteresowanej jednostki organizacyjnej. W tym stanie prawnym błędny jest - stwierdza w uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny - pogląd Prezesa Sądu Wojewódzkiego w K., wyrażony w jego piśmie z dnia 8 października 1991 r., jakoby państwowe jednostki organizacyjne nie mające osobowości prawnej mogły uzyskiwać prawo użytkowania gruntów państwowych na innej podstawie prawnej i w innym trybie niż tryb postępowania administracyjnego. Wyłączność drogi administracyjnej w tej kategorii spraw oznacza m. in. to, że sporna nieruchomość nabyta przez Sąd Wojewódzki w roku 1969 aktem notarialnym nadała temu Sądowi tylko prawo posiadacza, a nie użytkownika. W przedstawionym stanie prawnym - konkluduje Naczelny Sąd Administracyjny - organy administracji państwowej stopnia podstawowego upoważnione były do przekazania spornej nieruchomości Bankowi Spółdzielczemu, albowiem nawet stwierdzenie w trybie nadzoru nieważności decyzji o wygaśnięciu prawa użytkowania nie mogło restytuować prawa użytkowania lub zarządu przez Sądy Wojewódzkie, gdyż tych praw rzeczowych ograniczonych Sąd ten nigdy nie nabył. W rewizji nadzwyczajnej od wyroku NSA z dnia 16 października 1991 r. Minister Sprawiedliwości domagał się jego uchylenia i przekazania sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Zarzucił zaskarżonemu wyrokowi rażące naruszenie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /t.j. Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ przez pozbawienie państwowej jednostki organizacyjnej nie mającej osobowości prawnej prawa zarządu nieruchomością, którą nabyła ona na podstawie umowy. W rewizji nadzwyczajnej przedstawiony jest pogląd, że zawarty w powołanej wyżej normie prawnej zwrot o zachowaniu prawa zarządu nieruchomością nabytą na podstawie umowy, oznacza, że prawo tego zarządu przysługiwało także przed dniem 1 sierpnia 1985 r. - jako dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Nie można bowiem nadać innego znaczenia art. 9 ust. 2 powołanej ustawy o dalszym pozostawaniu w zarządzie nieruchomości nabytej na podstawie umowy cywilnoprawnej. W rewizji nadzwyczajnej przytoczono także i inne zarzuty oraz odwołano się do poglądów wyrażanych w dotychczasowym orzecznictwie Sądu Najwyższego i literaturze prawa. Sąd Najwyższy stwierdza, że rewizja nadzwyczajna jest uzasadniona. Z nie kwestionowanych przez zainteresowane strony okoliczności sprawy wynika, że nieruchomość położona w W. na styku ulic Ż. i W. została w roku 1969 nabyta przez Sąd Wojewódzki w K. aktem notarialnym od osoby fizycznej ze środków budżetowych wydzielonych na ten cel. Zasadnicze zagadnienie prawne występujące w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do tego, jakie skutki prawne - w zakresie prawa zarządu i użytkowania - wywoływało nabycie na podstawie aktu notarialnego przez państwową jednostkę organizacyjną nie mającą osobowości prawnej zabudowanej działki gruntu zarówno w dacie sporządzenia aktu notarialnego, tj. w 1969 r., jak i w latach następnych. Naczelny Sąd Administracyjny uważa, że bez względu na tytuł prawny, na podstawie którego taka jednostka organizacyjna nabyła prawa do nieruchomości, mogła być ona tylko jej posiadaczem, a nie zarządcą, gdyż gospodarka i zarząd gruntami stanowiącymi własność Państwa należała do wyłącznej kompetencji terenowych organów administracji państwowej. Organy te mogły zatem - bez względu na szczególny tryb objęcia w zarząd i użytkowanie - swobodnie, tj. w granicach swojej ustawowo określonej kompetencji, decydować o wygaśnięciu prawa użytkowania, przekazywać nieruchomość innej państwowej lub społecznej jednostce organizacyjnej, jeżeli dotychczasowemu użytkownikowi stała się ona z jakichkolwiek przyczyn zbędna. Zdaniem Sądu Najwyższego, poglądu tego nie można zaakceptować. Jak już wspomniano, istota sprawy sprowadza się do następujących zagadnień: po pierwsze, czy państwowe jednostki organizacyjne mające osobowość prawną mogły w tym stanie prawnym, jaki obowiązywał do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 1990 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny /Dz.U. nr 55 poz. 321/, nabyć w drodze czynności prawnej we własnym imieniu ze skutkiem prawnym nieruchomość oraz jakie prawa wynikały dla nich z tej czynności, po drugie, czy w tym stanie prawnym, który obowiązywał do dnia 1 sierpnia 1985 r., jednostki te mogły uzyskać prawo zarządu nabytą nieruchomością w innym trybie niż przekazanie w użytkowanie przez terenowy organ do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej na podstawie par. 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach /Dz.U. nr 35 poz. 159/. Pierwsze zagadnienie zostało rozstrzygnięte przez udzielenie odpowiedzi twierdzącej w uchwale składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 7 listopada 1980 r. III CZP 2/80, wpisanej do księgi zasad prawnych, jednakże rozstrzygające znaczenie ma dla niniejszej sprawy kwestia druga. Nie można zaakceptować poglądu wyrażonego w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przekazanie terenu państwowego w użytkowanie przez właściwe terenowe organy administracji państwowej stanowiło - w tym okresie - jedyny dopuszczalny sposób uzyskania prawa zarządu. Oznaczałoby to bowiem, że Skarb Państwa, będący na podstawie aktu notarialnego właścicielem nabytej nieruchomości, uzyskiwałby naturalne atrybuty prawa własności, tj. m. in. prawo zarządu tylko wtedy, gdyby nieruchomość oddana byłaby mu w użytkowanie, a bez aktu przekazania miałby on tylko uprawnienie posiadacza zależnego. W rozpatrywanej sprawie nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa i faktyczne objęcie nad nią zarządu wynikało z jednego zdarzenia prawnego. Zasada wyłączności rad narodowych i ich prezydiów co do gospodarowania terenami państwowymi, wynikająca z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach /Dz.U. nr 32 poz. 159 ze zm./, nie wykluczała możliwości objęcia zarządu nieruchomością przez czynności faktyczne, będące naturalną konsekwencją aktu nabycia nieruchomości. Ten tryb ustanowienia zarządu respektowały także i właściwe organy administracji państwowej w W., które w latach 1969-1976 milcząco akceptowały zarząd nieruchomością położoną przy ul. Żwirki i Wigury, sprawowany przez Prezesa Sądu Wojewódzkiego w K., pomimo tego, że nie przekazały mu jej w użytkowanie w szczególny sposób, przez wydanie decyzji administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny pomija w swych rozważaniach, że Prezes Sądu Wojewódzkiego był administratorem i zarządcą wszystkich nieruchomości Skarbu Państwa oddanych w użytkowanie - na obszarze tego województwa - jednostkom organizacyjnym resortu sprawiedliwości. W odniesieniu do nieruchomości położonej w W. zarząd ten był początkowo sprawowany w stosunku do wszystkich lokali, następnie tylko do tych, które pozostały w użytkowaniu Państwowego Biura Notarialnego i Komornika Sądu Rejonowego. Nie zachodziła zatem potrzeba przekazywania ich w użytkowanie, chociażby częściowe, na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach /w trybie ustanowionym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r./. Na okoliczność tę zwróciły uwagę organy administracji rządowej I i II instancji, stwierdzające nieważność decyzji naczelnika Miasta i Gminy w W., orzekającej wygaśnięcie prawa użytkowania /zarządu/. Każda inna wykładnia zakresu działania par. 8 i par. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. oznaczałaby: po pierwsze, deprecjację zasadniczego znaczenia nabycia nieruchomości na podstawie aktu notarialnego, po drugie, zatarcie granicy między statusem prawnym tylko posiadacza nieruchomości /także i takiego, który działałby w złej wierze/ a statusem jej zarządcy, który uzyskuje prawo używania rzeczy na podstawie czynności prawnej podjętej w granicach własnej, ustawowo określonej kompetencji dla realizacji swych ustawowych lub statutowych zadań. Trafnie zwrócono uwagę w rewizji nadzwyczajnej, że wniosek o szczególnym trybie ustanowienia zarządu nieruchomością nabytą na podstawie czynności cywilnoprawnej znajduje swe potwierdzenie w treści art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w jego pierwotnym brzmieniu /Dz.U. nr 22 poz. 99/ oraz w noweli do tej ustawy z dnia 29 września 1990 r. /Dz.U. nr 79 poz. 464/, która w tym zakresie jedynie rozszerzyła krąg podmiotowy umownych nabywców nieruchomości, korzystających z dotychczasowego prawa zarządu, nie zmieniła natomiast samej zasady, że uzyskanie zarządu nieruchomości w innym trybie i na innej podstawie prawnej czyni zbędnymi czynności ustanowione w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. i wyklucza dopuszczalność korzystania z tego trybu w przyszłości. Bezpodstawnie zatem Naczelny Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku uchylił zgodną z prawem decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 19 kwietnia 1991 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody (...) z dnia 11 lutego 1991 r. Organ I instancji miał podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w W. przekazującej w zarząd Bankowi Spółdzielczemu nieruchomość, w stosunku do której prawo zarządu przysługiwało nadal innemu podmiotowi prawa. Okoliczność ta uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 422 par. 1 Kpc w związku z art. 211 Kpa.