III AZP 23/92

Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora W. Skoniecznego, w sprawie ze skargi Jerzego T. na uchwałę Rady Miejskiej w D.G. z dnia 22 marca 1991 r. nr (...) w przedmiocie odwołania członka Zarządu Miasta D.G., po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym zagadnienia prawnego przekazanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach postanowieniem z dnia 15 lipca 1992 r. do rozstrzygnięcia w trybie art. 391 Kpc w zw. z art. 211 Kpa: 1. Czy uchwała rady gminy o odwołaniu członka zarządu gminy może być zaskarżona do sądu administracyjnego na zasadzie i w trybie określonym w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, jeżeli podstawą skargi nie są roszczenia ze stosunku pracy lub cywilnoprawne? a w wypadku pozytywnej odpowiedzi: 2. Czy ustawowo określone podstawy odwołania wójta gminy, względnie burmistrza lub prezydenta miasta mogą być modyfikowane przepisami gminnymi? podjął następującą uchwałę: Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach postanowieniem z dnia 15 lipca 1992 r. przedstawił Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, sprowadzające się do dwóch pytań przytoczonych w uchwale, które wyłoniło się w konkretnej sprawie o opisanym dalej stanie faktycznym. Rada Miejska w D.G. uchwałą nr (...) z dnia 22 marca 1991 r. odwołała Jerzego T. z funkcji członka Zarządu Miasta, a zarazem z funkcji Prezydenta Miasta. Uchwała została podjęta w tajnym głosowaniu, bezwzględną większością głosów radnych, liczoną w stosunku do ustawowego składu Rady Miasta. W uchwale o odwołaniu Jerzego T. z wspomnianych funkcji nie podaje się przyczyny odwołania. Ze względu na brzmienie par. 28 ust. 2 statutu Miasta D.G., który stanowi o tym, że przed upływem kadencji "Rada może odwołać zarząd w całości lub poszczególnych jego członków (...), jeżeli ich działalność naraża na szwank interesy miasta lub jest sprzeczna z prawem lub uchwałami rady", Jerzy T. - po bezskutecznym wezwaniu Rady do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego i uprawnień - wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./. Jerzy T. zwrócił się również do Rzecznika Praw Obywatelskich oraz wystąpił do sądu pracy z roszczeniem o przywrócenie do pracy, o wynagrodzenie za pracę i odszkodowanie. W uzasadnieniu postanowienia wskazano na rozbieżności w orzecznictwie sądu administracyjnego odnośnie do dopuszczalności wniesienia skargi, na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym, na uchwałę rady gminy o odwołaniu konkretnej osoby ze stanowiska w organach gminy, ze względu na właściwość sądów pracy w sprawach sporów ze stosunku pracy pracowników samorządowych. Wątpliwości wyłaniają się również przy kwalifikowaniu takiej uchwały rady gminy do kategorii rozstrzygającej sprawę "z zakresu administracji publicznej". W konkretnej sprawie, w której wyłoniło się zagadnienie prawne, są wątpliwości co do poprawności trybu przyjęcia uchwały, braku uzasadnienia stanowiska Rady, jak też poszerzenia lub ograniczenia przepisami gminnymi ustawowych podstaw odwołania ze stanowiska pracownika samorządowego, mających zastosowanie z racji odesłania w art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 21 poz. 124 ze zm./ do kodeksu pracy w sprawach nie uregulowanych w tej ustawie. W rozpoznawanej sprawie Sąd Najwyższy zważył, co następuje: Statut Miasta D.G., uchwalony dnia 31 lipca 1990 r. uchwała nr. (...), w par. 24 ust. 3 i 4 określa tryb wyboru Prezydenta Miasta oraz tryb odwołania Zarządu Miasta lub poszczególnych jego członków, a w par. 28 ust. 2-4 reguluje przesłanki odwołania Zarządu Miasta i jego członków przed upływem kadencji oraz dalsze następstwa tego aktu. Zgodnie z par. 36 ust. 1 statutu "Prezydent i Zastępcy Prezydenta są pracownikami samorządowymi zatrudnionymi w ramach stosunku pracy na podstawie wyboru uchwałą Rady Miejskiej. Zwłaszcza ten przepis statutu jest istotny w sprawie, albowiem zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. "a" ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 21 poz. 124 ze zm./ pracownikami samorządowymi zatrudnionymi w urzędach i jednostkach wymienionych w art. 1 są osoby zatrudnione w ramach stosunku pracy na podstawie: 1/ wyboru: a/ wójt /burmistrz, prezydent miasta/, ich zastępcy, członkowie zarządu, gminy jeżeli statut gminy bądź związku tak stanowi..." Wybór na stanowisko powoduje nawiązanie stosunku pracy przez organ wskazany w statucie /art. 4 ust. 1 powołanej już ustawy o pracownikach samorządowych/; w rozpoznawanej sprawie organem tym jest, na podstawie par. 24 ust. 3 statutu, Rada Miasta; ten przepis statutu Miasta D.G. jest zgodny z art. 18 ust. 2 pkt 2 oraz art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./. Rada Miejska dokonując wyboru Prezydenta Miasta - przy obowiązywaniu przytoczonych postanowień statutu - nawiązuje stosunek pracy, działając jako kolegialny kierownik zakładu pracy, i w okresie trwania stosunku pracy występuje wobec Prezydenta Miasta w tym charakterze. Uchwała Rady Miasta o odwołaniu Prezydenta Miasta ze stanowiska przed upływem kadencji jest w swej istocie podjęta kolegialnie decyzją kierownika zakładu pracy o rozwiązaniu stosunku pracy. Ze względu na brzmienie przepisu art. 2 ust. 1 lit. "a" ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych, rozpatrywanego wraz z postanowieniem par. 36 ust. 2 statutu Miasta, a także ze względu na szereg odesłań szczegółowych do kodeksu pracy oraz na generalne odesłanie tego kodeksu w art. 31 ust. 1 cyt. ustawy, pozycję Rady Miasta D.G. wobec Prezydenta Miasta należy oceniać z uwzględnieniem stosunków istniejących pomiędzy pracodawcą a pracownikiem. Uchwała Rady Miasta ma przeto charakter aktu jednostkowego, odnoszącego się do stosunku pracy Prezydenta Miasta. Ze względu na treść odpowiedzi udzielonej na pytanie prawne nie zachodzi potrzeba rozważania przesłanek prawidłowości rozwiązywania stosunku pracy w konkretnym przypadku. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ w art. 101 ust. 1 zapewniła powszechnie dostępny środek ochrony interesów prawnych lub uprawnień w formie skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu gminy. Uchwała organu gminy, a więc również rady gminy, może być zaskarżona, jeżeli odnosi się do sprawy "z zakresu administracji publicznej". Przepis ten należy rozpatrywać łącznie z art. 102 tejże ustawy, odsyłającym w sprawach indywidualnych decyzji z zakresu administracji publicznej do odrębnie uregulowanych środków kontroli i nadzoru. Jeżeli nawet przepis art. 102 cyt. ustawy nie może być wprost zastosowany w rozpoznawanej sprawie, to jednak wskazuje on na kierunek wykładni przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym. Jeżeli więc w art. 31 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych ustanawia się drogę rozstrzygania sporów ze stosunku pracy pracowników samorządowych niezależnie od podstawy jego nawiązania, to już choćby z tego względu powinna ona mieć pierwszeństwo przed swoistą skargą powszechną ustanowioną w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym. A poza tym w rozpatrywanej sprawie występuje jeszcze ta okoliczność, że Uchwała Rady Miasta jest w statucie traktowana jako wywołująca bezpośrednie skutki w odniesieniu do stosunku pracy konkretnej osoby. A to nie stanowi dziedziny administracji publicznej, do której odnosi się przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym. Przepis ten wymaga do swego stosowania elementu "publicznego" w administracji, a więc podejmowania uchwał organu gminy skierowanych na zewnątrz, służących organizowaniu i normowaniu stosunków społecznych i gospodarczych w gminie, co może negatywnie zaważyć tylko na niektórych jednostkowych interesach prawnych lub na uprawnieniach jednostkowych. Z powyższych względów udzielono odpowiedzi jak w sentencji uchwały.