III AZP 4/85

Sąd Najwyższy na poniższe pytanie prawne Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego: Czy do wymierzenia po dniu 30 czerwca 1983 r. należności i stałej opłaty rocznej z tytułu nabycia przed tym dniem 1 lipca 1982 r. gruntów rolnych przeznaczonych na cele nierolnicze mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów /Dz.U. nr 27 poz. 249 ze zm./; czy też - ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr. 11 poz. 79/? podjął uchwałę: I. Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego w uzasadnieniu wniosku o podjęcie uchwały mającej na celu wyjaśnienie przepisów prawnych budzących wątpliwości nadmienił m.in., że Sąd ten w swoim dotychczasowym orzecznictwie stał na stanowisku, iż ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów z dnia 26 października 1971 r. /Dz.U. nr 27 poz. 249 ze zm./ - wiążąca skutki prawne w zakresie obowiązku uiszczania należności i stałej opłaty rocznej z konstrukcją zdarzenia prawnego, jakim jest nabycie gruntów rolnych przeznaczonych na cele nierolnicze - ma zastosowanie do wszystkich wypadków nabycia takich gruntów przed dniem 1 lipca 1982 r., tj. przed wejściem w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 11 poz. 79/, bez względu na datę wymierzania z tego tytułu należności i opłaty rocznej. Według tej koncepcji zobowiązanie powstaje z chwilą nabycia gruntów na cele nierolnicze, decyzja zaś organu administracji państwowej tylko konkretyzuje wysokość zobowiązania z tego tytułu. Późniejsze zatem zmiany stanu prawnego nie mogą mieć - zgodnie z zasadą lex retro non agit i na skutek braku odmiennej normy szczególnej - wpływu na już powstały i istniejący w określonym kształcie stosunek prawny. Taki też pogląd wynika z uzasadnienia uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23 grudnia 1982 r. III AZP 8/82 /OSNCP 1984, z. 2-3 poz. 19/. Sąd Najwyższy jednak w dwóch wyrokach, wydanych w sprawach III ARN 23/83 i III ARN 10/84, zaprezentował inną koncepcję stosowania w czasie przepisów powyższych ustaw i przyjął, że do stanów faktycznych zaistniałych przed dniem 1 lipca 1982 r. należy stosować przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 11 poz. 79/, ponieważ z przepisów nowej ustawy nie wynika, czy i które jej przepisy mają moc wsteczną. Koncepcja ta opiera się na wykładni celowościowej przepisów intertemporalnych. Rodzą się jednak - zdaniem wnioskodawcy - zasadnicze zastrzeżenia co do tego, czy istnieją podstawy do tego rodzaju wykładni przepisów przejściowych ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W istocie w uzasadnieniu uchwały Sądu Najwyższego z dnia 23 grudnia 1982 r. III AZP 8/82 podkreślono m.in., że: - faktyczna zmiana sposobu użytkowania gruntów pozostaje bez wpływu na obowiązek uiszczenia należności i opłat w rozumieniu art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów; - obowiązek powyższy ciąży na każdym nabywcy gruntów, jeżeli tylko nabycie nastąpiło pod rządem ustawy z 1971 r.; - wysokość świadczeń powinna być ustalona według przepisów jednego z trzech rozporządzeń wykonawczych do ustawy z 1971 r. obowiązującego w dacie nabycia gruntów. Ten kierunek orzecznictwa został zaaprobowany w piśmiennictwie prawniczym. II Akty normatywne zawierają zwykle w przepisach końcowych postanowienie określające czas ich obowiązywania. Ma to najczęściej miejsce przez określenie dnia wejścia w życie danego aktu prawnego, co nie oznacza jednak, że od tej chwili ma być on stosowany do wszystkich przypadków, których ze względu nas swą treść dotyczy, i że nie ma być stosowana norma dotychczasowa. Czas bowiem obowiązywania określonej normy prawnej nie zawsze pokrywa się z czasowym zasięgiem jej stosowania. O tym, która norma - dotychczasowa czy nowa - powinna być zastosowana, rozstrzygają przepisy międzyczasowe zawarte w samym akcie prawnym, przepisy ogólne danej dziedziny prawa, a wreszcie pewne zasady ogólne powszechnie uznane przez doktrynę i praktykę. Do zasad ogólnych i powszechnie znanych przez naukę we wszystkich dziedzinach prawa należy zasada lex retro non agit. Materialne prawo administracyjne jest - odpowiednio do zakresu administracji państwowej - dziedziną obszerną. Cechuje je przy tym ogromna różnorodność. Każda z części składowych tego prawa ma pewne szczególne właściwości, a przepisy realizuje odmienny, często dostosowany do celów i zadań danego działu administracji, aparat. Brak zasad ogólnych prawa administracyjnego powoduje, że niekiedy przy jego wykładni niezbędne jest sięganie do przepisów z innych dziedzin prawa, np. prawa cywilnego, i stosowanie ich w razie konieczności w drodze analogii. Niezbędne jest także - o czym mowa wyżej - stosowanie ogólnych i powszechnie uznanych zasad tworzenia i wykładni prawa. Do kategorii przepisów, które mogą być przydatne przy wykładni prawa administracyjnego w zakresie obowiązywania normy w czasie, należy zaliczyć art. 3 Kc, w którym wyrażona została zasada, w myśl której norma prawna nie ma mocy wstecznej /lex retro non agit/. Wspomniany przepis, potwierdzający powszechnie uznaną przez naukę prawa zasadę nieretroakcji, dopuszcza pewne wyjątki. Mianowicie nową ustawę należy stosować z mocą wsteczną, gdy to wynika z jej celu lub brzmienia. Przykładem wyraźnego wstecznego działania ustawy, co wynika z jej brzmienia, może być ustawa z dnia 28 lipca 1983 r. o podatku od spadków i darowizn /Dz.U. nr 45 poz. 207/, której art. 21 stanowi, że ustawa wchodzi w życie z dniem ogłoszenia i ma również zastosowanie do spraw wszczętych przed dniem jej wejścia w życie, nie zakończonych decyzją ostateczną. Podobnie stanowił par. 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 1982 r. w sprawie złagodzenia obciążeń w podatku od spadków i darowizn /Dz.U. nr 10 poz. 77/. Wsteczne "działanie" - aczkolwiek ten akt prawny wszedł w życie z "dniem ogłoszenia" - zawiera też ustawa z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych /Dz.U. nr 27 poz. 250/, której unormowania konwalidowały wcześniejsze czynności nieformalnego obrotu nieruchomościami rolnymi. Przepis o charakterze retroakcyjnym znalazł się także w ustawie z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów. Jest nim art. 25 stanowiący, że przepisy art. 10 do 14 i 22 dotyczą także gruntów rolnych i leśnych nabytych na cele nierolnicze przed dniem wejścia w życie ustawy, jeżeli do tego dnia nie rozpoczęto na tych gruntach budowy zamierzonych inwestycji lub innej działalności związanej z ich przeznaczeniem. Wskazany wyżej przepis art. 10 ustawy to przepis zobowiązujący nabywców gruntów rolnych lub leśnych przeznaczonych na inne cele do uiszczenia należności i stałej opłaty rocznej. Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 11 poz. 79/, które weszła w życie z dniem 1 lipca 1982 r. /art. 52/ i zgodnie z którą utraciła moc m.in. ustawa z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów - nie zawiera ogólnej normy retroakcyjnej ani też szczególnej w odniesieniu do art. 13 ustawy, traktującego o osobie wyłączającej grunty z produkcji rolnej lub leśnej i o obowiązku uiszczania związanych z tym opłat i należności. Działanie wsteczne przypisano jedynie art. 39 ustawy, który jednak nie jest przedmiotem rozważań. Czasowy zasięg jej stosowania musi być określony przy wykorzystaniu ogólnych i uznanych przez naukę norm tworzenia i wykładni prawa, a w tym zasady lex retro non agit. III. Zasada nieretroakcji nie ma wprawdzie charakteru zasady konstytucyjnej, niemniej jednak można uznać, że jest ona powszechnie uznawana w doktrynie i w praktyce sądowej. Jest to zasada, której adresatami są zarówno organy tworzące prawo, jak i stosujące je. Te ostatnie w tym sensie, że powinny ją uwzględniać przy stosowaniu i wykładni prawa, oczywiście z zastrzeżeniem - jeżeli wniosek odmienny nie wynika z brzmienia lub celu aktu normatywnego. Ponieważ nie jest to zasada konstytucyjna, przeto nie jest nią związany organ stanowiący prawo. Zasada ta jednak stanowi dyrektywę postępowania, iż nie należy stanowić norm, które należałoby stosować do zdarzeń mających miejsce przed powstaniem samej normy. Z reguły każdy akt normatywny, jak już podniesiono, określa czas jego obowiązywania, co jednak nie jest jednoznaczne z czasowym zasięgiem jego stosowania. Wejście w życie nowego aktu normatywnego i uchylenie aktu dotychczas obowiązującego wcale nie oznacza, że nowy akt ma być stosowany do wszystkich sytuacji, a w szczególności do oceny zdarzeń i wywołanych nimi skutków, jeżeli zdarzenia te miały miejsce w czasie obowiązywania aktu dawnego. Oznacza to, że czas obowiązywania określonego przepisu /normy prawnej/ nie pokrywa się z czasowym zasięgiem stosowania tej normy. Za panujący należy uznać pogląd, iż także w sytuacji, gdy nowa norma ma niewątpliwie moc wsteczną, to jednak nie stosuje się jej do stosunków prawnych ostatecznie ukształtowanych przez zainteresowanych lub upoważniony organ. Można wyrazić zapatrywanie, że w sferze prawnorzeczowej z tak ostatecznie ukształtowanym stosunkiem prawnym mamy do czynienia w wypadku nabycia gruntów rolnych przeznaczonych na cele nierolnicze. Umowa taka, zawarta w formie prawem przewidzianej, wywołuje bowiem nie tylko określony stosunek prawny w postaci przeniesienia własności nieruchomości, ale także te skutki, które wynikają z ustawy, z zasad współżycia społecznego i z ustalonych zwyczajów /art. 56 Kc/. Oznacza to m.in., że zawarcie takiej umowy w czasie obowiązywania dawnej ustawy uzasadniało wymierzenie opłat prohibicyjnych tam przewidzianych. Ustawę nową stosuje się natomiast do oceny skutków zdarzeń prawnych, które nastąpiły po wejściu jej w życie, czyli do tych przypadków wyłączenia gruntów, które miały miejsce po wejściu jej w życie. Zdarzają się sytuacje, w których zasada nieretroakcji nie jest wystarczająca do rozstrzygania konfliktów zaistniałych na tle czasowego zakresu mocy obowiązującej normy prawnej. Konflikty te mogą powstać wówczas, gdy stany prawne powstają i są ostatecznie ukształtowane przez strony lub właściwy organ pod rządem dawnej ustawy, a wywołują skutki prawne także w czasie obowiązywania normy nowej, regulującej odmiennie ukształtowany już stan prawny. Rozwiązywaniu tych konfliktów służy tzw. zasada bezpośredniego /natychmiastowego/ działania ustawy. Polega ona na tym, że ustawę nową należy stosować od wejścia jej w życie do wszystkich skutków, które powstaną w przyszłości z istniejących już i ukształtowanych lub mających powstać sytuacji prawnych /czynności lub zdarzeń prawnych/. Z bezpośrednim działaniem ustawy można spotkać się przykładowo na tle prowadzenia działalności gospodarczej. Osoba, która uzyskała zezwolenie na prowadzenie takiej działalności w czasie obowiązywania dawnej ustawy, zachowuje nadal to uprawnienie /nieretroakcja/, jednakże działalność tę, np. w zakresie wymagań sanitarnych, musi dostosować do postanowień ustawy nowej. Ponieważ zasada bezpośredniego działania ustawy stanowi w pewnym sensie naruszenie zasady nieretroakcji, albowiem wkracza w stosunki już ukształtowane na mocy decyzji właściwego organu lub orzeczenia sądu itp., przeto przyjmuje się, iż ma ona miejsce tylko w przypadkach niewątpliwie unormowanych w sposób pozytywny. Wniosek taki da się wyprowadzić z faktu, że zasada bezpośredniego działania ustawy stanowi odstępstwo od zasady nieretroakcji oraz od zasady, iż w każdym razie retroakcja nie obejmuje stosunków ostatecznie ukształtowanych. Przykładów bezpośredniego działania ustawy dostarczają rozwiązania przyjęte w ustawie z dnia 24 października 1974 r. - prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230 ze zm./. Między innymi przepis art. 132 tego prawa stanowi, że zakłady, które uzyskały pozwolenie wodnoprawne przed dniem wejścia w życie ustawy, mogą być obciążone dodatkowymi obowiązkami przewidzianymi w ustawie. Z tak rozumianym bezpośrednim działaniem ustawy nie mamy jednak do czynienia na tle rozważanych aktów prawnych. Żaden bowiem przepis ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie stanowi, że ta ustawa ma być stosowana do wyłączeń gruntów z produkcji rolnej lub leśnej mających miejsce pod rządem ustawy dawnej. IV. Systematyczne kurczenie się powierzchni gruntów rolnych przy równoczesnym wzroście liczebności narodu i konieczności zapewnienia mu wyżywienia stawia - jako zadanie pierwszoplanowe - skuteczną ochronę tych gruntów. Ochrona ta wiąże się z szerszym zagadnieniem, jakim jest ochrona środowiska naturalnego. W art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. nr 3 poz. 6/ jako jeden z podstawowych składników środowiska wymieniono powierzchnię ziemi łącznie z glebą. Grunty rolne wysokiej klasy i grunty leśne nie mogą być przeznaczane na cele nierolnicze i nieleśne, w tym także na cele inwestycyjne. Szczegółowe rozwinięcie i sprecyzowanie zasad w zakresie ochrony środowiska wynikających z ustawy noszącej ten tytuł zawiera m.in. ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 czerwca 1982 r. w sprawie wykonania ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 20 poz. 149/. Przepis art. 3 ustawy precyzuje bliżej, na czym polega wspomniana ochrona. Wymieniona ustawa zastąpiła ustawę analogiczną z 1971 r., choć i ta nie była pierwszym aktem prawnym dotyczącym tego zagadnienia. Już bowiem w dniu 12 lipca 1966 r. Rada Ministrów podjęła uchwałę nr 198 w sprawie ochrony użytków rolnych /M.P. nr 40 poz. 200/. Rozwinięcie zasad zawartych w powołanej uchwale i nadanie wyższej rangi kwestii ochrony gruntów rolnych i leśnych znalazło się w ustawie z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów. Do ustawy tej wydane zostały trzy kolejne rozporządzenia wykonawcze: z 1971 r., 1974 r. i 1977 r. Nowa ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych, podobnie jak to czyniła ustawa z 1971 r., szeroko ujmuje pojęcie gruntów rolnych i leśnych, wymieniając w art. 2 w sposób taksatywny grunty, które podlegają ochronie. Po raz pierwszy określono także zasady, wedle których można przeznaczać grunty rolne oraz leśne na cele indywidualnego budownictwa letniskowego. W myśl art. 7 ustawy przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne może nastąpić jedynie w ramach: a/ planów zagospodarowania przestrzennego gmin, miast oraz miast i gmin, b/ lokalizacji inwestycji ustalonych przez naczelne organy administracji państwowej, c/ lokalizacji inwestycji związanych z poszukiwaniem lub zagospodarowaniem złóż ropy naftowej i gazu ziemnego. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych z 1971 r. wiązała sprawę wyłączenia gruntu z określoną czynnością prawną. Podstawowe znaczenie w tej materii miał przepis art. 10 ustawy. Zgodnie z jego treścią nabywca gruntów rolnych lub leśnych przeznaczonych na cele nierolnicze lub nieleśne nabywanych w drodze cywilnoprawnej, na podstawie przepisów o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości lub przepisów o przekazywaniu nieruchomości, obowiązany był uiścić na rzecz państwa należność z tytułu nabycia tychże gruntów oraz stałą opłatę roczną z tytułu ich użytkowania. Wysokość tych świadczeń ustalał organ administracji państwowej stopnia podstawowego w formie decyzji. Decyzja ta mogła być wydana dopiero po zgłoszeniu do ewidencji gruntów dokumentów o nabyciu gruntów z przeznaczonych na te właśnie inne cele. Wynika z tego, a szczególnie z dyspozycji art. 10 ustawy z 1971 r., że wspomniane świadczenia /należność stała i opłata roczna/ ponosił tylko nabywca gruntów. Obowiązek ten nie obciążał natomiast właściciela lub posiadacza gruntów, który przeznaczał je na cele nierolnicze lub nieleśne. Wyłączenie gruntów następowało z chwilą nabycia ich w trybie wyżej wskazanym oraz dotyczyło całego gruntu. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych z 1982 r. wprowadziła w tym zakresie istotne zmiany. Polegają one m.in. na tym, że: - wyłączenie gruntów nie jest uzależnione od wcześniejszego nabycia ich w drodze cywilnoprawnej, wywłaszczenia, przekazania nieruchomości; wyłączenie to następuje w drodze decyzji i może dotyczyć także właściciela lub posiadacza gruntów /art. 13 ust. 1/, - wyłączenie to należy wiązać z faktycznym wyłączeniem gruntu z produkcji rolnej i leśnej; ustawa w art. 4 pkt 8 zawiera legalną definicję "wyłączenia", - wyłączenie gruntów /owe faktyczne wyłączenie/ powoduje obowiązek wnoszenia świadczeń /należność i opłata roczna/, tylko od tej części gruntu, na którym zaniechano użytkowania rolniczego lub leśnego, a nie od całego gruntu, - obowiązek ponoszenia owych świadczeń powstaje z chwilą faktycznego wyłączenia gruntu, nie zaś - jak uprzednio - z chwilą nabycia. Nowa ustawa - o czym była już mowa - nie zawiera przepisów przejściowych, które regulowałyby kwestię wymiaru opłat z tytułu ochrony gruntów nabytych w okresie obowiązywania ustawy dawnej. Znalazł się w niej tylko jeden przepis art. 49 mający moc wsteczną. Zgodnie z jego treścią, jeżeli wyłączenie gruntów z produkcji nastąpiło przed wejściem w życie ustawy, a do tego czasu nie rozpoczęto budowy zamierzonych inwestycji lub innej działalności związanej z przeznaczeniem tych gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne, stosuje się przepisy art. 39, tzn. podwyższone opłaty. Można z tego wyprowadzić wniosek, iż pozostałe przepisy stosuje się do zdarzeń, które nastąpiły po dacie wejścia w życie ustawy. Powyższy wyjątek potwierdza regułę o nieretroakcji pozostałych przepisów. Nie można tu bowiem podzielić poglądu, że wsteczne działanie przepisów ustawy z 1982 r. da się wyprowadzić z celu lub brzmienia samej ustawy. Przede wszystkim wbrew odmiennemu poglądowi nowe uregulowanie obowiązku świadczeń prohibicyjnych nie uległo takim przeobrażeniom, że konieczne jest oderwanie się od dawnego unormowania, i to wbrew uznanej zasadzie o niedziałaniu ustawy wstecz. Nie uległy bowiem zmianie cele, jakim owe świadczenia mają służyć, a mianowicie ochronie gruntów rolnych i leśnych. Cel ten pozostał ten sam. Zmodyfikowano natomiast określenie zdarzeń, które pociągają za sobą obowiązek wnoszenia opłat /poprzednio nabycie gruntów na cele nierolnicze - obecnie faktyczne przeznaczenie na te inne cele/ oraz sposób ustalania opłat. Przyjęcie poglądu o wstecznym działaniu ustawy z 1982 r. kryje w sobie i takie niebezpieczeństwo, że wspomnianymi opłatami i świadczeniami należałoby obciążyć także tych właścicieli i użytkowników gruntów rolnych, którzy przeznaczyli je na cele nierolnicze, choć według ustawy z 1971 r. owe świadczenia nie były związane ze zmianą przeznaczenia gruntów, lecz z nabyciem ich i przeznaczeniem na te cele. W konsekwencji należy uznać, że brak jest podstaw do wykładni, według której przepisy nowej ustawy miałyby regulować stany zaistniałe przed wejściem jej w życie.