III RN 110/99

Sąd Najwyższy po rozpoznaniu sprawy ze skargi Zdzisława P. na pismo Zastępcy Naczelnika Wydziału Normatywno-Finansowego Biura Finansów Komendy Głównej Policji w W. z dnia 16 lipca 1998 r., (...) w przedmiocie przekazywania uposażenia na rachunek oszczędnościowo rozliczeniowy na skutek rewizji nadzwyczajnej Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie (...) od postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 1999 r., II SA 1192/98 postanowił: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę NSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. Zdzisław P. w dniu 8 kwietnia 1998 r. wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. z prośbą o dokonywanie wypłat jego uposażeń miesięcznych w formie przelewu na rachunek bankowy /konto osobiste/ prowadzony w Banku PKO BP w St.-G. Komendant Wojewódzki Policji w G. pismem z dnia 15 maja 1998 r. (...) poinformował Zdzisława P., iż zgodnie z wytycznymi Dyrektora Biura Finansów KGP, policjant zainteresowany przekazywaniem uposażenia na rachunek bankowy powinien złożyć w Wydziale Finansów KWP stosowne oświadczenie w pierwszym dniu roboczym danego miesiąca. Pomimo jednak czterokrotnego wysłania Zdzisławowi P. do podpisania druku takiego oświadczenia zainteresowany wspomnianego warunku nie spełnił. W tej sytuacji zdaniem Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. - skoro zainteresowany nie podpisał wysłanego przez Wydział Finansów KWP oświadczenia /które w ocenie organu orzekającego składa się "w każdym pierwszym dniu roboczym danego miesiąca"/ należne Zdzisławowi P. wynagrodzenie powinno być wypłacone w gotówce. Komendant Główny Policji w piśmie z dnia 16 lipca 1998 r. (...) skierowanym do Zdzisława P. podkreślił m.in. że w świetle art. 5 ratyfikowanej przez Polskę Konwencji Nr 95 Międzynarodowej Organizacji Pracy jest regułą, iż wynagrodzenie dostarcza się pracownikowi bezpośrednio. W tej sytuacji ewentualne odstępstwo od przedstawionej reguły /w postaci przekazywania wynagrodzenia pracownika na rachunek bankowy/ jest - zdaniem Komendanta Głównego Policji wyjątkiem wymagającym "obopólnej zgody pracodawcy i pracownika" w tym zakresie. Do takiej zgody nie doszło jednak w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 11 stycznia 1999 r. II SA 1192/98 odrzucił skargę Zdzisława P. przyjmując za podstawę rozstrzygnięcia, że zaskarżone pismo nie jest decyzją administracyjną, na którą służy skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego, lecz pismem wyjaśniająco informującym, a zatem skarga na takie pismo jest niedopuszczalna. Powyższe postanowienie zaskarżył Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego rewizją nadzwyczajną, w której zarzucił rażące naruszenie art. 16 ust. 1 pkt 4, art. 20 art. 27 ust. 2 i art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ art. 7 i art. 8 Kpa oraz art. 328 par. 2 Kpc w związku z art. 59 ustawy o NSA i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. W ocenie Prezesa NSA przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego mogą być również takie akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, które dotyczą przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, a które nie są ani decyzjami administracyjnymi ani postanowieniami wydanymi w postępowaniu administracyjnym lub egzekucyjnym. Tak więc, zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym, nie wystarczy tylko samo wskazanie przez Naczelny Sąd Administracyjny, że dany akt nie jest decyzją, by skargę wniesioną w danej sprawie uznać za niedopuszczalną. Stosownie do art. 20 w związku z art. 21 oraz art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, NSA sprawuje - co do zasady kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związany granicami wniesionej skargi. Powyższe oznacza - zdaniem Prezesa NSA -, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając każdą sprawę ma obowiązek zbadać czy przedmiot zaskarżenia mieści się w katalogu spraw wymienionych w art. 16 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, bez względu na to czy zainteresowany uznał dany akt za decyzję, postanowienie lub inaczej określił w skardze przedmiot zaskarżenia. W ocenie Prezesa NSA ograniczenie sądowej kontroli administracji tylko do jednego fragmentu tej kontroli /tj. jedynie aktu postępowania jurysdykcyjnego/ jest rażącym naruszeniem także zasady wyrażonej w powołanym art. 20 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Według bowiem normy wynikającej z tego przepisu, w związku z art. 21 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, sądowa kontrola administracji publicznej powinna obejmować /co jest zasadą/ zgodność z prawem wszelkich form działania administracji publicznej, wynikających z art. 16 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. W rozpoznanej natomiast sprawie, co znajduje potwierdzenie zarówno w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia jak i aktach sądowych sprawy II SA 1192/98, Sąd nie rozważał w ogóle czy za przedmiot skargi można ewentualnie uznać zaniechanie przez organ spraw wewnętrznych dokonania czynności dotyczącej realizacji prawa wynikającego z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Czynnością tą byłaby wspomniana wypłata uposażenia w formie oczekiwanej przez skarżącego. Nierozważnie zaś tego zagadnienia przez Sąd jest rażącym naruszeniem także art. 16 ust. 1 pkt 4 powoływanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. W ocenie wnoszącego niniejszą rewizję nadzwyczajną jest niewątpliwe, że sposób rozstrzygnięcia przez NSA badanej sprawy pozostaje w oczywistej kolizji również z przepisami art. 7 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 59 powoływanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Zdawkowe uzasadnienie kwestionowanego postanowienia wskazuje bowiem, iż stan faktyczny sprawy nie został w ogóle wyjaśniony przez Sąd, a to narusza rażąco postanowienia art. 7 Kpa. Trudno także uznać, by wspomniane uzasadnienie było wyrazem realizacji przez Sąd zasady zaufania do organów Państwa /w tym także do organów wymiaru sprawiedliwości/ wyrażonej w art. 8 Kpa, szczególnie że skarżący podniósł w skardze szereg istotnych dla niego argumentów, do których w kwestionowanym orzeczeniu NSA w ogóle nie odniósł. Powołana lakoniczność uzasadnienia zaskarżonego postanowienia skłania do postawienia temu orzeczeniu także zarzutu rażącego naruszenia art. 328 par. 2 kodeksu postępowania cywilnego w związku z art. 361 tego kodeksu oraz z art. 59 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Sąd Najwyższy zważył co następuje: Trafny jest zarzut Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżone postanowienie rażąco narusza przepis art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, który stanowi, iż sąd jest właściwy w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Kognicja Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ogranicza się bowiem do oceny zgodności z prawem decyzji administracyjnych, lecz Sąd ten jest właściwy do rozpoznawania skarg na inne niż decyzje czynności i akty organów administracji publiczne wymienione w art. 16 ust. 1 pkt 2-7 i orzekania w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę /art. 16 ust. 2 ustawy/. W świetle tak określonego zakresu właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego jest niewątpliwe, że Sąd nie jest uprawniony do odrzucenia skargi tylko na tej podstawie, że dany akt lub czynność organu administracji publicznej nie jest w ocenie Sądu decyzją administracyjną w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem związany granicami skargi, a zatem ma obowiązek zbadać, czy przedmiot zaskarżenia mieści się w katalogu aktów lub czynności wymienionych w art. 16 ustawy, bez względu na to, w jaki sposób określił przedmiot zaskarżenia wnoszący skargę. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego było pismo Komendanta Głównego Policji z dnia 16 lipca 1998 r., w którym odmówiono skarżącemu dokonywania przelewu jego uposażenia na rachunek oszczędnościowo-rozliczeniowy. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozważył jednak, czy odmowa wypłaty należnego policjantowi uposażenia w sposób i w formie określonej przez zainteresowanego mieści się w określonym w art. 16 ustawy katalogu spraw podlegających kognicji tego Sądu. Ocena prawnego charakteru tego pisma pod katem także przepisu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy była tym bardziej uzasadniona i konieczna, że sprawa uposażenia policjanta jako wynikająca ze stosunku służbowego /uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 5 grudnia 1991 r. I PZP 60/91 - OSNC 1992 nr 7-8 poz. 123/, nie ma charakteru cywilnoprawnego, zaś pismo pochodzi od organu administracji publicznej w rozumieniu art. 20 ust. 2 ustawy o NSA. Trafny jest zarzut rażącego naruszenia zaskarżonym postanowieniem przepisu art. 328 par. 2 Kodeksu postępowania cywilnego w związku z art. 361 tego Kodeksu oraz z art. 59 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Należy wszakże wskazać, że lakoniczność uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia sama przez się nie jest równoznaczne z naruszeniem przepisu art. 328 par. 2 Kpc, bowiem o jego naruszeniu świadczyłoby dopiero wykazanie, że uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia pozbawione jest konkretnych elementów, o których mowa w tym przepisie. Lakoniczne, a więc w pewnym sensie zwięzłe, uzasadnienie może zawierać wszystkie elementy wymagane przez art. 328 par. 2 Kpc /wyrok Sądu Najwyższego z dnia 17 lipca 1997 r. III CKN 149/97 - Monitor Prawniczy 1998 nr 3 str. 4/. Zaskarżone postanowienie rażąco narusza przepis art. 328 par. 2 Kodeksu postępowania cywilnego nie dlatego, że jest lakoniczne, lecz z tego powodu, że jego uzasadnienie nie zawiera wszystkich wymaganych przez ten przepis elementów. Naczelny Sąd Administracyjny odrzucając skargę jako niedopuszczalną powinien był bowiem wskazać podstawę faktyczną tego rozstrzygnięcia, co przy odpowiednim zastosowaniu przepisu art. 328 par. 2 Kodeksu do postanowień wydawanych przez Naczelny Sąd Administracyjny, oznacza wskazanie w uzasadnieniu postanowienia odrzucającego skargę co najmniej żądania skarżącego i treści zaskarżonego pisma Komendanta Głównego Policji. W piśmiennictwie przypisuje się uzasadnieniu decyzji sądowych rozmaite funkcje, jednakże rozważanie tych doniosłych teoretycznie i pragmatycznie kwestii nie było konieczne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy /orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 1981 r. I PR 46/81 - OSNCP 1982 nr 7 poz. 105/. Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.