III RN 160/01

Sąd Najwyższy w sprawie ze skargi "I." Spółki Akcyjnej w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 14 marca 2000 r. (...) w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, po rozpoznaniu rewizji nadzwyczajnej Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Lublinie z dnia 21 listopada 2000 r., II SA/Lu 625/00 - uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę NSA OZ w Lublinie do ponownego rozpoznania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia 14 marca 2000 r. wydaną na podstawie art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa, art. 40 ust. 1 i art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /t.j. Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./, a także na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego (...) Zespołu Miejskiego oraz miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego osiedla "W.-P.", po rozpatrzeniu odwołania Marka Ł. i Małgorzaty Ł. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta L. przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego w L. z dnia 30 stycznia 2000 r. ustalającej dla "I." S.A. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla realizacji budynku mieszkalnego bliźniaczego z czterema lokalami mieszkalnymi przy ul. Ł. /działka nr 138/ - uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i odmówiło ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla realizacji tego budynku. Organ drugiej instancji stwierdził, że teren, na którym leży przedmiotowa działka oznaczony w planie symbolem 44 MN przeznaczony jest pod jednorodzinną zabudowę bliźniaczą i wolnostojącą. Pod pojęciem "zabudowa jednorodzinna" rozumie się budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków w układzie wolnostojącym, bliźniaczym, szeregowym atrialnym, a także budynek mieszkalny zawierający nie więcej niż 4 mieszkania lub zespół takich budynków. Skoro tak - to zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego - budowa budynku bliźniaczego z czterema mieszkaniami nie byłaby zabudową jednorodzinną, a zatem pozostawałaby w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Brak zatem było podstaw prawnych do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla realizacji wnioskowanej inwestycji. Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie wyrokiem z dnia 21 listopada 2000 r. oddalił skargę "L" SA na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. Wyrok ten - stosownie do jego uzasadnienia -wynika z następujących ustaleń. Okoliczności faktyczne sprawy nie były przedmiotem sporu. Plan ogólny zagospodarowania przestrzennego (...) Zespołu Miejskiego oraz Miejscowy Plan Szczegółowy Zagospodarowania Przestrzennego osiedla "W.-P." umieszczał działkę Nr 138 w obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonej symbolem II B 14 MN. W ustaleniach realizacyjnych plan ogólny dawał możliwość dogęszczenia istniejącego osiedla zgodnie z ustaleniami planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego. Z kolei ten plan szczegółowy zaliczał działkę Nr 138 do obszaru oznaczonego symbolem 44 MN, na którym przewidziano jednorodzinną zabudowę bliźniaczą i wolnostojącą. Przedmiotem zaś wniosku jest ustalenie warunków zabudowy dla realizacji budynku mieszkalnego bliźniaczego z czterema lokalami mieszkalnymi. Na tle tych okoliczności powstało w sprawie zagadnienie czy określony we wniosku budynek może być realizowany na terenie przeznaczonym do zabudowy jednorodzinnej. Definicja "zabudowy jednorodzinnej" zawarta jest w par. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /t.j. Dz.U. 1999 nr 15 poz. 140 ze zm./. Przez zabudowę jednorodzinną rozumie się budynek jednorodzinny lub zespół takich budynków w układzie wolnostojącym, szeregowym, atrialnym, a także budynek mieszkalny zawierający nie więcej niż 4 mieszkania lub zespół takich budynków. Według NSA budynek czteromieszkaniowy w zabudowie bliźniaczej nie spełnia wymogów "zabudowy jednorodzinnej" wynikających z powołanego przepisu. Przemawia za tym gramatyczna wykładnia, gdyż określenie "4 mieszkania" odnosi się do "budynku mieszkalnego" - w odróżnieniu od użytego wcześniej pojęcia: "budynku jednorodzinnego lub zespołu takich budynków w układzie: wolnostojącym, bliźniaczym, szeregowym, atrialnym". Jeżeli zatem w przepisie mowa jest o budynku mieszkalnym zawierającym nie więcej niż cztery mieszkania, to odnosi się to do innego rodzaju obiektu niż do tego, który został wymieniony w pierwszej części zdania. Za poprawnością takiego rozumowania - zdaniem NSA - przemawia także treść par. 3 pkt 2 powołanego rozporządzenia według którego mówiąc o "budynku mieszkalnym" - rozumie się przez to budynek wielorodzinny, dom mieszkalny zawierający nie więcej niż cztery mieszkania, dom jednorodzinny oraz dom mieszkalny w zabudowie zagrodowej. "Budynek mieszkalny zawierający nie więcej niż cztery mieszkania" jest zatem innego rodzaju formą budynku mieszkalnego niż "dom jednorodzinny". Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego w rewizji nadzwyczajnej od powyższego wyroku zarzucił rażące naruszenie art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ i z tego powodu wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu - Ośrodkowi Zamiejscowemu w Lublinie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej wskazano po pierwsze na to, że rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jest aktem wykonawczym do prawa budowlanego, w związku z czym nie stanowi ono podstawy do ograniczenia lub kształtowania praw stron w postępowaniu z zakresu planowania przestrzennego. Po drugie trudno dopatrzyć się rozbieżności pomiędzy zamierzeniem inwestora /realizacja budynku mieszkalnego bliźniaczego z czterema lokalami mieszkalnymi/ a ustaleniem planu ogólnego /teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej/ i ustaleniem planu szczegółowego /jednorodzinna zabudowa bliźniacza i wolnostojąca/ oraz ustaleniem treści par. 3 pkt 4 powołanego rozporządzenia -"zabudowa jednorodzinna" /budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków w układzie wolnostojącym, bliźniaczym, szeregowym, atrialnym, a także budynek mieszkalny zawierający nie więcej niż 4 mieszkania lub zespół takich budynków/. Zatem także w słownikowym wyjaśnieniu par. 3 pkt 4 powołanego rozporządzenia mieści się zarówno zamierzenie inwestora, jak też ustalenia planu ogólnego i szczegółowego. Sąd Najwyższy zważył co następuje: Stosownie do art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowaniu terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W rozpatrywanej sprawie - jak to wyżej przedstawiono- wyłoniła się tylko jedna kontrowersyjna kwestia, sprowadzająca się do oceny tego czy zamierzona realizacja budynku mieszkalnego bliźniaczego z czterema lokalami mieszkalnymi pozostaje w zgodzie z ustaleniami właściwych dla tej inwestycji planów zagospodarowania przestrzennego - planu ogólnego, dopuszczającego zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i planu szczegółowego, określającego jednorodzinną zabudowę bliźniaczą i wolnostojącą. Powyższe pojęcia dotyczące zabudowy jednorodzinnej, nie zostały zdefiniowane w przepisach z zakresu zagospodarowania przestrzennego w szczególności w planach zagospodarowania przestrzennego, o które chodzi w sprawie. Są one zdefiniowane w przepisach z zakresu prawa budowlanego, to jest konkretnie w par. 3 pkt 2 i pkt 4 powołanego w zaskarżonym wyroku rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W tym kontekście nie nasuwa zastrzeżeń przyjęte przez NSA założenie interpretacyjne, ażeby użyte w planach zagospodarowania przestrzennego pojęcia rozumieć według ich treści, która już została zdefiniowana w pokrewnym systemowo dziale prawa. Takie założenie nie wykracza poza standardowe reguły interpretacyjne zwłaszcza w rozważanym przypadku w którym jak się wydaje mogło chodzić o prostą recepcję pojęć zastanych /por. też wyrok NSA z dnia 21 marca 2000 r. II SA/Gd 267/98 - nie publ./. Zgodzić się natomiast należy w pełni z Prezesem Naczelnego Sądu Administracyjnego co do przedstawionego stanowiska, iż w świetle definicji zabudowy jednorodzinnej zawartej w par. 3 pkt 4 powołanego rozporządzenia, do jej zakresu należy również budynek mieszkalny bliźniaczy z czterema lokalami mieszkalnymi /inwestycja zamierzona/. Według par. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez zabudowę jednorodzinną rozumie się budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków w układzie: wolnostojącym, bliźniaczym, szeregowym, atrialnym, a także budynek mieszkalny zawierający nie więcej niż 4 mieszkania lub zespół takich budynków. Wydaje się - wbrew zaskarżonemu wyrokowi - że zacytowany przepis expressis verbis obejmuje zakresem zabudowy jednorodzinnej, oprócz budynków jednorodzinnych /zespołów takich budynków w różnych układach/ także: "budynek mieszkalny zawierający nie więcej niż 4 mieszkania lub zespół takich budynków". Z kolei za taki budynek powinien być uznany, "budynek mieszkalny bliźniaczy z czterema lokalami", gdyż odpowiada on wymaganym cechom to jest nie ma więcej niż cztery lokale, a "bliźniaczy" jego układ jest relewantny z zasadą definiującą, w tym przypadku z cechami wielkości budynku i z dopuszczeniem zespołu takich budynków. Należy zauważyć ponadto, że budynek mieszkalny z czterema lokalami mieszkalnymi, będący budynkiem bliźniaczym w kontekście zdefiniowanego zakresu zabudowy jednorodzinnej odpowiada wprost "zabudowie jednorodzinnej bliźniaczej", o której mowa w planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego dla rejonu "W.-P.", zaliczającym działkę Nr 138 do obszaru oznaczonego symbolem 44 MN, na którym przewidziano jednorodzinną zabudowę bliźniaczą i wolnostojącą. Zważywszy na argumentację przedstawioną powyżej, w ocenie Sądu Najwyższego brak było podstaw do uchylenia decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia 30 stycznia 2000 r. a oddalenie skargi na wadliwą decyzję organu drugiej instancji nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz. U,. Nr 74 poz. 368 ze zm./ Z tych względów orzeczono, jak w sentencji.