III RN 97/99

Sąd Najwyższy po rozpoznaniu sprawy ze skargi Barbary B. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia 14 stycznia 1998 r., (...) w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji dotyczącej uprawnień do mieszkania na skutek rewizji nadzwyczajnej Rzecznika Praw Obywatelskich od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu (...) z dnia 27 października 1998 r. II SA/Po 301/98 - uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę NSA OZ w Poznaniu do ponownego rozpoznania. Zastępca Komendanta Rejonowego Policji w S. postanowieniem z dnia 31 lipca 1997 r. wznowił z urzędu postępowanie administracyjne dotyczące uprawnień Barbary B. do lokalu mieszkalnego w W. (...) zajmowanego przez Stanisława B. i Edytę B. po zamianie poprzedniego mieszkania ze Zdzisławą H. - zakończone ostateczną decyzją Komendanta Rejonowego Policji w S. z dnia 22 czerwca 1995 r. Przyczyną wznowienia postępowania stanowił fakt, iż wskazana ostateczna decyzja administracyjna została wydana w oparciu o wyrok zaoczny Sądu Rejonowego w S. z dnia 6 kwietnia 1993 r. (...), który to wyrok został następnie uchylony przez Sąd Najwyższy wyrokiem z dnia 7 listopada 1995 r. (...). Komendant Rejonowy Policji w S. decyzją z dnia 28 sierpnia 1997 r. (...) odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej. Po rozpoznaniu odwołania Barbary B. od tej decyzji Komendant Wojewódzki w K. decyzją z dnia 6 października 1997 r. uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Rejonowego Policji w S. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Komendant Rejonowy Policji w S. decyzją z dnia 28 października 1997 r. uchylił swoją decyzją z dnia 22 czerwca 1995 r. w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego Stanisławowi B. i wydał nową decyzję, na mocy której przydzielił Stanisławowi B. lokal mieszkalny położony w W. (...) wskazując jednocześnie jako osoby uprawnione do zamieszkania w tym lokalu - Edytę B. oraz Barbarę B. Odwołanie od tej decyzji złożyli: Stanisław B. oraz Barbara B. Po rozpatrzeniu tych odwołań Komendant Wojewódzki Policji w K. decyzją (...) z dnia 14 stycznia 1998 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymał w mocy decyzję Komendanta Rejonowego Policji w S. z dnia 28 sierpnia 1997 r. (...) odmawiającą uchylenia decyzji (...) z dnia 22 czerwca 1985 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 października 1998 r. oddalił skargę Babary B. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z 14 stycznia 1998 r. stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie narusza obowiązującego prawa. W szczególności Sąd wskazał, że trafnie organ odwoławczy uznał za prawidłową decyzję Komendanta Rejonowego Policji z dnia 28 sierpnia 1997 r., którą odmówiono w trybie wznowienia postępowania uchylenia decyzji tegoż Komendanta z dnia 22 czerwca 1995 r. Powyższy wyrok zaskarżył Rzecznik Praw Obywatelskich rewizją nadzwyczajną, w której zarzucił rażące naruszenie art. 128 par. 1 pkt 2 i art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa oraz art. 27 ust. 1 i art. 51 zdanie pierwsze ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ i wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu - Ośrodkowi Zamiejscowemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania. Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich nie można podzielić oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącej legalności zaskarżonej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. Decyzja ta bowiem w oczywisty sposób narusza reguły administracyjnego postępowania odwoławczego. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzja Komendanta Rejonowego Policji w S. z dnia 28 sierpnia 1997 r. (...) odmawiająca uchylenia decyzji dotychczasowej została uchylona przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. decyzją (...) z dnia 6 października 1997 r. Komendant Wojewódzki Policji w K. rozpatrując po raz kolejny odwołanie w tej sprawie nie mógł zatem wydać rozstrzygnięcia polegającego na utrzymaniu w mocy "nie istniejącej" /bo uchylonej już uprzednio/ decyzji. Uprawnienia organu odwoławczego zostały określone przepisami art. 138 Kpa. Z treści decyzji będącej przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że w niniejszej sprawie organ jako podstawę swojego rozstrzygnięcia wskazał art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa stanowiący, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję umarza postępowanie w pierwszej instancji. Podjęte w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie w oczywisty sposób nie odpowiada treści nie tylko powołanego przez organ art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa, lecz nie mieści się w ogóle w granicach kompetencji organu odwoławczego wynikających z art. 138 Kpa. Dlatego też w sprawie w sposób rażący został naruszony art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa. W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich nie ulega wątpliwości, że organ odwoławczy w wyniku ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy może orzekać tylko o mocy prawnej zaskarżonej decyzji. W badanej sprawie odwołania dotyczyły zaś wyłącznie decyzji Komendanta Rejonowego Policji w S. z dnia 28 października 1997 r., a nie decyzji tegoż Komendanta z dnia 28 sierpnia 1997 r. /ta ostatnia decyzja - jak już wskazano - została bowiem uchylona w wyniku poprzedniego postępowania odwoławczego/. Stąd też w oczywisty sposób decyzja organu odwoławczego dotycząca decyzji, która nie była przedmiotem odwołania /a dodatkowo została wcześniej uchylona/, jest nieważna z uwagi na rażące naruszenie prawa /art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa/. Pogląd ten potwierdza dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego /por. wyroki z dnia 21 grudnia 1987 r, IV SA 907/87 oraz z dnia 17 września 1990 r., III SA 647/90 powołane w: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", B. Adamiak, J. Borkowski, Wyd. Beck, Warszawa 1996, str. 586/. W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich w niniejszej sprawie brak było podstaw do oddalenia skargi. Dlatego też kwestionowane orzeczenie rażąco narusza art. 27 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, a także powołane już przepisy art. 138 par. 1 pkt 2 i art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. W sprawie został także naruszony art. 51 zdanie pierwsze ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym stanowiący, iż sąd nie jest związany granicami skargi. Niezależnie bowiem od zarzutów i zakresu żądań zawartych w skardze Barbary B. sąd miał obowiązek z urzędu uwzględnić oczywiste i rażące naruszenie prawa, którego dopuścił się organ odwoławczy. Sąd Najwyższy zważył co następuje: Rewizja nadzwyczajna Rzecznika Praw Obywatelskich jest zasadna. Trafny jest zarzut rażącego naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisu art. 138 par. 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W orzecznictwie i piśmiennictwie przeważający jest pogląd, że kompetencje organu drugiej instancji do wydania decyzji w wyniku postępowania odwoławczego są ograniczone w tym znaczeniu, że organ odwoławczy może podjąć tylko jedną z decyzji wymienionych w przepisie art. 138 i tylko w granicach wyznaczonych przez ten przepis. Z wykładni językowej przepisu art. 138 par. 1 pkt 2, który stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, wynika jednoznacznie, że organ odwoławczy jest uprawniony /obowiązany/ do orzekania o mocy prawnej decyzji zaskarżonej odwołaniem oraz że organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję /w całości lub w części/ jest obowiązany orzec co do istoty sprawy. Organ odwoławczy rażąco naruszył powołany przepis w ten sposób, że uchylając zaskarżoną odwołaniem decyzję organu pierwszej instancji nie rozstrzygnął sprawy co do jej istoty, lecz utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, która nie istniała w obrocie prawnym, bowiem została wcześniej uchylona przez organ odwoławczy. W rozpoznawanej sprawie jest bowiem niesporne, że odwołanie zostało wniesione od decyzji Komendanta Rejonowego Policji w S. z dnia 28 października 1997 r. (...) uchylającej jego własną decyzję z dnia 22 czerwca 1995 r. w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego oraz że Komendant Wojewódzki w K. decyzją z dnia 14 stycznia 1998 r. (...) po rozpatrzeniu odwołania uchylił zaskarżona odwołaniem decyzję i utrzymał w mocy decyzję Komendanta Rejonowego Policji w S. z dnia 28 sierpnia 1997 r., która została uchylona decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia 6 października 1997 r. (...). W konsekwencji należy przyjąć, że organ odwoławczy, który uchylając zaskarżoną odwołaniem decyzję nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, lecz utrzymuje w mocy nieistniejącą decyzję organu pierwszej instancji, dopuszcza się rażącego naruszenia przepisu art. 138 par. 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, co powoduje nieważność decyzji odwoławczej /art. 156 par. 1 pkt 2/. Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł zatem oddalić skargi, bowiem będąc nie związany granicami skargi /art. 51 zdanie pierwsze ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym/, był obowiązany uwzględnić z urzędu wskazane wyżej oczywiste, a przez to rażące, naruszenie prawa przez organ odwoławczy. Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.