I SA/Bk 103/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Melezini, Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz (spr.), sędzia WSA Jacek Pruszyński, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 6 maja 2014 r. sprawy ze skargi C. Spółka z o.o. w W. na uchwałę Rady Miasta Białystok z dnia 15 stycznia 2013 r. nr XXXVIII/460/13 w przedmiocie szczegółowych zasad udzielania i rozliczania dotacji publicznym szkołom, przedszkolom i placówkom oświatowym prowadzonym przez inną niż jednostka samorządu terytorialnego osobę prawną lub fizyczną oraz niepublicznym placówkom i szkołom posiadającym uprawnienia szkoły publicznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 6 ust. 6, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana w części, w której stwierdzono jej nieważność, 3. zasądza od Rady Miejskiej Białegostoku na rzecz skarżącej C. Spółka z o.o. w W. kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 15 stycznia 2013 r. Rada Miasta Białystok podjęła uchwałę Nr XXXVIII/460/13 w sprawie szczegółowych zasad udzielania i rozliczania dotacji publicznym szkołom, przedszkolom i placówkom oświatowym prowadzonym przez inną niż jednostka samorządu terytorialnego osobę prawną lub fizyczną oraz niepublicznym placówkom i szkołom posiadającym uprawnienia szkoły publicznej (Dz.U. Województwa Podlaskiego z 23 stycznia 2013 r., poz. 673). W powyższej uchwale ustalono między innymi w § 6 ust. 6, że "w sprawach kontroli nie unormowanych w ust. 1-5 stosuje się przepisy obowiązującego zarządzenia wewnętrznego Prezydenta Miasta B. w sprawie wykonywania kontroli przez pracowników Urzędu Miejskiego w B.". Pismem z dnia [...] grudnia 2013 r., "C." Sp. z o.o. w W. (dalej powoływana również jako Skarżąca), na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), wezwała Radę Miasta Białegostoku do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie § 6 ust. 6 ww. uchwały, jako niezgodnej z art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej powoływana jako u.s.o.) oraz niezgodnej z art. 94 Konstytucji, poprzez wyjście poza zakres delegacji ustawowej przy uchwalaniu aktu prawa miejscowego w brzmieniu wskazanym w § 6 ust. 6 uchwały. Swój interes prawny Skarżąca wywiodła z faktu, że jest podmiotem prowadzącym szkoły niepubliczne z uprawnieniami szkoły publicznej w B., które są dotowane przez Miasto B. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z [...] lutego 2014 r., Skarżąca powtórzyła zarzuty zawarte w sentencji i uzasadnieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej zapisów § 6 ust. 6 jako niezgodnej z prawem. W uzasadnieniu skargi Spółka uzasadniła swój interes prawny art. 90 u.s.o., gdyż jest podmiotem prowadzącą szkoły niepubliczne z uprawnieniami koszty publicznej, które są dotowane z budżetu Miasta B. Zdaniem Skarżącej, kwestionowana treść uchwały narusza jej interes prawny, bowiem wprowadza regulacje wychodzące poza zakres delegacji ustawowej, w zakresie przeprowadzania przez Urząd Miasta kontroli w zakresie wykorzystania dotacji. Przejawem takiego bezpośredniego naruszenia interesu Skarżącej było przeprowadzenie kontroli w Zaocznej Policealnej Szkole C. w B. oraz w Zaocznym Liceum Ogólnokształcącym C. w B., na podstawie wewnętrznego zarządzenia Prezydenta Miasta, a nie właściwej, wydanej na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o. uchwały jednostki samorządu terytorialnego, co skutkowało wydaniem zaleceń w wystąpieniu pokontrolnym właśnie na podstawie tego zarządzenia. Skarżąca zaznaczyła, że organem mającym wyłączną kompetencję do ustalania trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji jest organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (Rada Miasta) a nie organ wykonawczy (Prezydent Miasta) i to dodatkowo w zarządzeniu wewnętrznym. Zarządzenie, do którego deleguje cytowana uchwała, odnosi się do spraw wewnętrznych Urzędu i zostało wydane jako wewnętrzny akt kierownika Urzędu. Skarżąca Spółka zaznaczyła również, że okoliczność uchylenia zaskarżonej uchwały przez uchwałę Rady Miejskiej w Białymstoku z dnia 30 września 2013 r., nr XLIX/562/13 nie powinien mieć wpływu na przedmiotową sprawę. Wskazała przy tym na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z 14 września 1994 r. W 5/94, z której wynika, że skarga na uchwałę organu gminy jest dopuszczalna również wtedy, gdy uchwała ta została wprawdzie uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Ponadto Skarżąca wskazała na wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 czerwca 2008 r. (II SA/Lu 320/2008, Lex Polonica nr 2018759), który rozwinął powyżej powoływaną uchwałę. Skarżąca zaznaczyła ponadto, że w nowej uchwale nie ma odpowiednika kwestionowanego zapisu, co dowodzi o słuszności skargi. W odpowiedzi na skargę, Rada Gminy w Białymstoku, wniosła o jej oddalenie. Podkreśliła, że kwestionowany zapis uchwały odnosił się do zarządzenia wewnętrznego Prezydenta Miasta, które dotyczyło w szczególności organizacji kontroli, prawa i obowiązków kontrolujących, obowiązków jednostki kontrolowanej oraz trybu i dokumentowania postępowania kontrolnego i pokontrolnego. Tym samym, w ocenie Rady, zarządzenie wewnętrzne w żaden sposób nie wpływa na prawa i obowiązki osób kontrolowanych, a jedynie stanowi techniczny zapis mający na celu wskazanie regulacji wewnętrznej, które to wiążą jedynie osoby dokonujące kontroli. Organ wskazał także na niezasadność skargi z uwagi na brak naruszenia interesu pranego po stronie skarżącej Spółki oraz bezprzedmiotowość skargi, z uwagi że na dzień wezwania do usunięcia naruszenia prawa, § 6 ust. 6 kwestionowanej uchwały już nie obowiązywał, albowiem został uchylony nową uchwałą, w której zapis ten nie funkcjonuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Należy na wstępie zaznaczyć, że sprawa identycznego zapisu wcześniejszej uchwały Rady Miasta Białegostoku była już rozpatrywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku pod sygn. akt. I SA/Bk 635/13 (wyrok z dnia 12 lutego 2014 r.). W niniejszej sprawie Sąd zgadza się z uzasadnieniem powoływanego orzeczenia i w istocie przyjmuje je jako własne. Przed omówieniem zarzutów skargi koniecznym jest natomiast poczynienie ogólnych uwag o charakterze wezwania do usunięcia naruszenia w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej powoływana w skrócie jako "u.s.g."). Legitymacja do złożenia skargi w trybie art. 101 u.s.g. składa się z dwóch elementów: istnienia interesu prawnego (uprawnienia) po stronie skarżącego i naruszenie tego interesu prawnego (uprawnienia) przez zaskarżany akt. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi, że skargę może wnieść każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. Zwrot: "zostały naruszone" oznacza, że chodzi o naruszenie obiektywne, a nie o naruszenie wynikające z samych twierdzeń strony skarżącej. Obowiązkiem sądu jest zatem odnalezienie tego interesu i zbadanie czy został on obiektywnie naruszony. Zatem rozpoznając sprawę sąd nie bazuje jedynie na twierdzeniach skargi ale ma również obowiązek ustalić z urzędu czy nie doszło do naruszenia interesu prawnego podmiotu skarżącego. Sąd administracyjny prowadzi swoją kontrolę na podstawie kryterium zgodności z obiektywnym porządkiem prawnym. Poszukiwanie obiektywnie istniejącego interesu prawnego Skarżącego i naruszenia tego interesu w niniejszej sprawie należy zacząć od stwierdzenia, że interes prawny powinien się wywodzić z normy prawa materialnego, przy czym może to być zarówno norma prawa administracyjnego, jak i norma prawa cywilnego. Zdaniem Sądu Skarżąca wykazała istnienie interesu prawnego w zaskarżeniu kwestionowanej uchwały i naruszenie tego interesu kwestionowaną uchwałą. W sprawie bezsporne jest, że Skarżąca jest podmiotem prowadzącym szkoły niepubliczne z uprawnieniami szkół publicznych, działających na terenie Miasta B., które są dotowane z budżetu miasta. Bezsporne jest także, że Rada Miasta podjęła skarżoną uchwałę w sprawie szczegółowych zasad udzielania i rozliczania dotacji publicznym szkołom, przedszkolom i placówkom oświatowym prowadzonym przez inną niż jednostka samorządu terytorialnego osobę prawną lub fizyczną oraz niepublicznym placówkom i szkołom posiadającym uprawnienia szkoły publicznej. Kwestionowany przez Skarżącą § 6 tejże uchwały reguluje kwestie przeprowadzania kontroli w szkołach i placówkach otrzymujących dotacje, a zatem nie budzi wątpliwości Sądu, że zaskarżone postanowienia uchwały niewątpliwie dotyczą uprawnień i obowiązków prawnych Skarżącego, a zatem mogą naruszać interes prawny skarżącej Spółki. Na uwzględnienie nie zasługiwało natomiast stwierdzenie Rady, jakoby w niniejszej sprawie zachodziła bezprzedmiotowość postępowania sądowoadministracyjnego, z uwagi na uchylenie kwestionowanej uchwały. Uchylenie zaskarżonej uchwały oznacza bowiem jej wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. W uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44), zawierającej wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, Trybunał Konstytucyjny przyjął, a pogląd ten podziela skład orzekający, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Jakkolwiek, w związku z wejściem w życie Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., uchwały Trybunału Konstytucyjnego zawierające wykładnię przepisów prawnych utraciły moc powszechnie obowiązującą, to ich treść, stanowi wskazówkę interpretacyjną, którą należy uwzględniać przy stosowaniu prawa. Dotyczy to także sądowej kontroli administracji publicznej, dokonywanej przez sądy administracyjne. Tak więc nawet podjęcie nowej uchwały i utrata mocy uchwały w zaskarżonej części przed wydaniem wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. Przechodząc do oceny zgodności z prawem podjętej uchwały wskazać należy, że została ona podjęta na podstawie art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 u.s.o. oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. Art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Jednocześnie stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g. gmina ma prawo stanowienia, w formie uchwały, aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, tylko na podstawie upoważnień ustawowych. Takie upoważnienie ustawowe w przedmiotowej sprawie wynika z art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 u.s.o. Stosownie do art. 80 ust. 4 u.s.o. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 2-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawy obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Z kolei w myśl art. 90 ust. 4 tejże ustawy, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Z powyższych regulacji w sposób jasny wynika, że to organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (w niniejszej sprawie Rada Miasta), został uprawniony do ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania. Zaskarżona uchwała, w kwestionowanych § 6 ust. 6 stanowi, że "w sprawach kontroli nie unormowanych w ust. 1-5 stosuje się przepisy obowiązującego zarządzenia wewnętrznego Prezydenta Miasta B. w sprawie wykonywania kontroli przez pracowników Urzędu Miejskiego w B.". Treść powyższego paragrafu niewątpliwie przekazuje uprawnienie do szczegółowego uregulowania spraw związanych z kontrolą w podmiotach otrzymujących dotację dla Prezydenta Miasta B., który to w drodze wewnętrznego zarządzenia tę kwestię uregulował. Powyższe, w ocenie Sądu, niewątpliwie stanowi formę przekazania uprawnień do uregulowania kwestii związanych z kontrolą, zastrzeżoną wyłącznie dla organu stanowiącego gminy, na rzecz organu wykonawczego gminy, do czego Rada Miasta w Białymstoku nie była uprawniona. Słuszne zatem wskazuje Skarżąca, że takie scedowanie uprawnień przez Radę Miasta na rzecz Prezydenta stanowi przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z art. 90 ust. 4 u.s.o. oraz stanowi pogwałcenie treści art. 94 w zw. z art. 7 Konstytucji RP. Błędne jest natomiast stanowisko organu, jakoby zarządzenie wewnętrzne Prezydenta Miasta B. miało wyłącznie charakter techniczny i nie wpływało na prawa i obowiązki osób kontrolowanych. W szczególności należy wskazać, że § 8 powyższego zarządzenia reguluje obowiązki jednostki kontrolowanej, a zatem podmiotu, który wydatkuje środki publiczne przekazane przez Miasto B., natomiast § 9 określa tryb i zasady przeprowadzania kontroli. Nie ulega wątpliwości, że taką jednostką kontrolowaną jest właśnie Skarżąca, a zatem treść spornego zarządzenia Prezydenta Miasta w sposób bezpośredni odnosi się również do jej obowiązków, a w konsekwencji może ono wpływać na jej prawa i obowiązki. Mając na uwadze powyższe, uznając podniesione w skardze zarzuty za zasadne, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzeczono o stwierdzeniu nieważności kwestionowanej uchwały w części dotyczącej § 6 ust. 6 czyli w zakresie stosowania do kontroli, w kwestiach nieuregulowanych w uchwale, wewnętrznego zarządzenia Prezydenta Miasta B. w sprawie wykonywania kontroli przez pracowników Urzędu Miejskiego w B. O niewykonywaniu uchwały w zakresie, w którym stwierdzona została jej nieważność orzeczono w oparciu o art. 152 p.p.s.a, zaś o zwrocie kosztów postępowania na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.