I SA/Bk 118/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska, sędzia WSA Wojciech Stachurski (spr.), Protokolant Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 23 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi B. L. na interpretację indywidualną Burmistrza W. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego w przedmiocie opłaty od wzrostu wartości nieruchomości w przypadku jej sprzedaży 1. uchyla zaskarżoną interpretację indywidualną, 2. stwierdza, że zaskarżona interpretacja indywidualna nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Burmistrza W. na rzecz skarżącej B. L. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pani B. L., powołując się na przepisy art. 14j i art. 2 § 1 pkt 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 8 poz. 60 ze zm.) – w dalszej części powoływanej w skrócie "o.p.", zwróciła się do Burmistrza W. o wydanie interpretacji indywidualnej, dotyczącej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości w przypadku jej sprzedaży. Wyjaśniła, że jest właścicielką gruntów położonych na terenie miasta W. W 2006 r. uzyskała pozwolenie na budowę na wymienionych gruntach domów jednorodzinnych. Dla opisanych gruntów nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym wnioskodawczyni zadała pytanie, czy w przypadku sprzedaży działek budowlanych Burmistrz W., bądź Rada Miejska może dla tych gruntów ustalić (uchwalić) stawkę opłaty od wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – w dalszej części powoływanej w skrócie "u.p.z.p.". Wyraziła też własne stanowisko w tej kwestii stwierdzając, że ani Burmistrz, ani Rada Miejska w W. nie mogą ustalić (uchwalić) stawki opłaty od wzrostu nieruchomości w sytuacji, gdy dla przedmiotowych gruntów nie uchylono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W wydanej [...] listopada 2009 r. interpretacji indywidualnej Burmistrz W., również powołując się na przepisy art. 14j i art. 2 § 1 pkt 1 o.p., stwierdził w sentencji, że stanowisko wnioskodawczyni jest prawidłowe. W uzasadnieniu zastrzegł jednak, że nie ma przeszkód, aby sposób zagospodarowania terenu na wniosek zainteresowanych określił Burmistrz w decyzji o warunkach zabudowy, która w swojej treści również ustali opłatę od wzrostu wartości nieruchomości. Organ stwierdził także, że poza tą interpretacja pozostaje sytuacja, kiedy przed zbyciem działek już została wydana decyzja o warunkach zabudowy, która w swej treści ustaliła opłatę od wzrostu nieruchomości. W takiej sytuacji należy przyjąć, że decyzja ta przesądza zarówno kwestię obowiązku poniesienia opłaty jak i jej stawkę wyrażoną w procentach wzrostu wartości nieruchomości. Na powyższą interpretacji - zgodnie z zawartym w niej pouczeniem - Pani B. L. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę datowaną na 15 grudnia 2009 r. Postanowieniem z 13 stycznia 2010 r., sygn. I SA/Bk 578/09, skarga ta została odrzucona, bowiem skarżąca nie wyczerpała przysługującego jej w postępowaniu przedsądowym quasi środka odwoławczego w postaci wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Sąd zwrócił jednocześnie uwagę, że organ wydający zaskarżoną interpretację nieprawidłowo pouczył stronę o trybie wniesienia skargi. Zdaniem Sądu powyższe może stanowić podstawę do wystąpienia przez Skarżącą z wnioskiem do organu o przywrócenie terminu do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a następnie ponownego wywiedzenia skargi. W związku z tym Skarżąca wystąpiła do organu w wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa i jednocześnie złożyła do organu takie wezwanie. Postanowieniem z [...] lutego 2010 r. Burmistrz W. przywrócił wnioskodawczyni termin do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, zaś w piśmie z [...] lutego 2010 r., odpowiadając na to wezwanie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Po otrzymaniu odpowiedzi organu Skarżąca złożyła do tut. Sądu nową skargę na wydaną wobec niej interpretację Burmistrza W. z [...] listopada 2009 r. Wniosła w niej o uchylenie zaskarżonej interpretacji w całości, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej interpretacji zarzuciła naruszenie przepisów art. 36 ust. 4 u.p.z.p., a także art. 121 § 1 w zw. z art. 14h oraz art. 14j o.p. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że uzasadnienie wydanej interpretacji jest niezgodne z treścią wniosku o jej wydanie, z którego wynika jednoznacznie, iż dotyczy on zdarzenia przyszłego, a nie zaistniałego już stanu faktycznego. Tym samym burmistrz W. wprowadza w błąd adresata interpretacji, co stanowi naruszenie art. 121 § 1 o.p. Zawarte w uzasadnieniu interpretacji stwierdzenia naruszają także przepisy u.p.z.p., według których opłata może być ustalona tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Potwierdza to ustalona linia orzecznictwa sądów administracyjnych W odpowiedzi na skargę Burmistrz W. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Zaskarżoną interpretację należało uchylić, aczkolwiek z powodów zgoła odmiennych od przywołanych w skardze. Stosownie bowiem do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd dokonując oceny legalności zaskarżonego aktu ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności wprawdzie niewskazane w skardze, ale mające wpływ na tę ocenę. Zaskarżona w niniejszej sprawie interpretacja wydana została w trybie przepisów art. 14j w zw. z art. 2 § 1 pkt 1 o.p., a jej przedmiotem był przepis art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Trzeba więc wyjaśnić, że opisana w przepisach rozdziału 1a w dziale II o.p instytucja indywidualnych interpretacji dotyczy wyłącznie przepisów prawa podatkowego. Wyraźnie stanowi o tym zarówno tytuł tego rozdziału oraz zawarte w nim przepisy, w tym zastosowany w tej sprawie przez Burmistrza W. art. 14j §1 o.p. Zgodnie z tą regulacją prawną, wójt, burmistrz (prezydent miasta), starosta lub marszałek województwa wydaje stosownie do swojej właściwości interpretacje indywidualne. Definicja pojęcia "interpretacja indywidualna" znajduje się w przepisie art. 14b § 1 o.p., z którego wynika, że jest to wydana na wniosek zainteresowanego w jego indywidualnej sprawie pisemna interpretację przepisów prawa podatkowego. O tym zaś, jak należy rozumieć pojęcie "przepisy prawa podatkowego" stanowi art. 3 pkt 2 o.p. Są to przepisy ustaw podatkowych, postanowienia ratyfikowanych przez Rzeczpospolitą Polską umów o unikaniu podwójnego opodatkowania oraz ratyfikowanych przez Rzeczpospolitą Polską innych umów międzynarodowych dotyczących problematyki podatkowej, a także przepisy aktów wykonawczych wydanych na podstawie ustaw podatkowych. Należy w tym miejscu podkreślić, że ustawodawca definiując w art. 3 pkt 2 o.p. pojecie "przepisów prawa podatkowego" wskazał, że chodzi o przepisy dotyczące problematyki podatkowej. To zastrzeżenie jest szczególnie istotne wobec niejasnej i budzącej poważne wątpliwości interpretacyjne definicji przyjętego na gruncie przepisów o.p. pojęcia "ustawy podatkowej". Oto bowiem w myśl art. 3 pkt 1 o.p. przez ustawy podatkowe należy rozumieć ustawy dotyczące podatków, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych określające podmiot, przedmiot opodatkowania, powstanie obowiązku podatkowego, podstawę opodatkowania, stawki podatkowe oraz regulujące prawa i obowiązki organów podatkowych, podatników, płatników i inkasentów, a także ich następców prawnych oraz osób trzecich. W świetle tego przepisu można byłoby więc założyć, że każda ustawa, która dotyczy jakiejkolwiek niepodatkowej należności budżetowych, jest ustawą podatkową. Stwierdzenie to byłoby jednak błędne. Zdaniem Sądu, ustawa ma charakter ustawy podatkowej, jeżeli dotyczy problematyki podatkowej, tzn. określa podmiot, przedmiot opodatkowania, powstanie obowiązku podatkowego, podstawę opodatkowania, zwolnienia i ulgi podatkowe, stawki podatkowe, a także określa prawa i obowiązki organów podatkowych, podatników, płatników i inkasentów, a także ich następców prawnych oraz osób trzecich. Ustawą podatkową nie jest cyt. wyżej ustawa o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym. Ustawa ta, co wynika z art. 1, określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej, a także zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy. Nie jest to zatem akt dotyczący problematyki podatkowej. Nie zmienia tego fakt, iż w przepisie art. 36 ust. 4 tej ustawy uregulowane zostały zasady pobierania tzw. opłaty planistycznej, która stanowi należności budżetową gminy. Istotnie w orzecznictwie istniały początkowo wątpliwość, co do charakteru tej opłaty w szczególności, czy mają do niej zastosowanie przepisy o.p. Opowiedział się za tym NSA w przywoływanym przez Skarżącą wyroku z 7 listopada 2001 r., sygn. akt II SA/Gd 1948/01. Pogląd ten nie zyskał jednak akceptacji w kolejnych orzeczeniach tego Sądu. Możliwość stosowania przepisów o.p. do tzw. opłaty planistycznej została wyraźnie wykluczona między innymi w wyroku z 25 września 2003 r., sygn. akt II SA/Łd 1826/02. Podobnie też orzekł NSA w wyroku z 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 520/2004, a także w wyroku z 15 listopada 2006 r., sygn. II OSK 1370/05. W ostatnim z przywołanych orzeczeń Sąd zauważył również, ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym nie ma charakteru ustawy podatkowej, zaś obowiązek opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanej uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest skutkiem określonej polityki przestrzennej gminy. Opłacie planistycznej brak jest także wymaganej przez art. 6 o.p. cechy nieodpłatności. Orzekający w tej sprawie Sąd podziela powyższy pogląd. W konsekwencji należy stwierdzić, że Burmistrz W. nie miał podstaw prawnych do dokonywania w trybie przepisów o.p. wykładni przepisu art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Nie jest to bowiem przepis prawa podatkowego. W związku z tym nie istniała w tej sprawie przesłanka do zastosowania przez organ przepisu art. 14j o.p. Naruszenie tego przepisu, poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie dało Sadowi podstawę do uchylenia zaskarżonej interpretacji, o czym Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 146 § 1 i art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 tej ustawy.