I SA/Bk 1189/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jacek Pruszyński, Sędziowie sędzia SO del. do WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 22 lutego 2017 r. sprawy ze skargi P. D. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w B. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające jego wydanie postanowienie Naczelnika P. Urzędu Skarbowego w B. z [...].11.2013 r. nr [...], 2. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w B. na rzecz skarżącego P. D. kwotę 357 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi jest postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w B. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], uchylające postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. z dnia [...] listopada 2013 r. znak [...] i orzekające na podstawie art. 64 § 1 pkt 3 i 14 oraz art. 64c § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm. - dalej: "u.p.e.a.") o obciążeniu wierzyciela – P. D. (dalej także, jako: Skarżący), kosztami egzekucyjnymi w kwocie 12.330,40 zł. Organ odwoławczy wskazał, że [...] maja 2011 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w B. otrzymał od Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym dla W. akta sprawy nr [...] w celu realizacji należności wynikających z nakazu zapłaty w postępowaniu nakazowym Sądu Rejonowego Sądu Gospodarczego w B. z dnia [...] lutego 2002 r. sygn. akt [...]. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] października 2010 r. sygn. akt [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego w B. został bowiem wyznaczony do dalszego prowadzenia łącznej egzekucji wobec majątku A. B. (Zakład Remontowo - Budowlany "A.") i D. B. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] organ egzekucyjny, na podstawie art. 59 § 3 w związku z art. 59 § 2 u.p.e.a. umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec majątku dłużników. Następnie postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. obciążył wierzyciela kosztami egzekucyjnymi powstałymi w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym. Rozpatrując zażalenie wierzyciela na ostatnie z wymienionych postanowień, Dyrektor Izby Skarbowej wskazał, że obciążenie wierzyciela częścią kosztów egzekucyjnych powstałych w trakcie egzekucji prowadzonej w celu realizacji należności wynikających z ww. nakazu zapłaty, jest następstwem umorzenia przez organ egzekucyjny postępowania egzekucyjnego, które nie podlega ocenie w niniejszym postępowaniu. Skutkiem umorzenia postępowania egzekucyjnego w tej sytuacji było to, że koszty egzekucyjne nie mogły być ściągnięte od zobowiązanego, a w konsekwencji - zgodnie z art. 64c § 4 u.p.e.a. - obciążają wierzyciela. Po umorzeniu postępowania egzekucyjnego, organ egzekucyjny nie ma już podstawy do ściągnięcia kosztów egzekucyjnych od zobowiązanego, stąd zobowiązanym do pokrycia tych kosztów jest wierzyciel należności pieniężnych objętych tytułami wykonawczymi. Organ odwoławczy wskazał, że organ egzekucyjny zastosował środek egzekucyjny w postaci zajęcia wierzytelności z wynagrodzenia za pracę. Doręczenie zawiadomienia o zajęciu dłużnikowi zajętej wierzytelności nastąpiło [...] września 2011 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru znajdującego się w aktach sprawy. Z tym też dniem powstał obowiązek uiszczenia opłaty za zajęcie wynagrodzenia - art. 64 § 9 pkt 2 u.p.e.a. Stosownie do art. 64 § 1 pkt 3 u.p.e.a. organ egzekucyjny za zajęcie wynagrodzenia za pracę pobiera opłatę w wysokości 4% egzekwowanej należności, nie mniej jednak niż 2,50 zł. Organ egzekucyjny zasadnie więc naliczył koszty egzekucyjne za w/w czynność egzekucyjną i obciążył nimi wierzyciela. Następnie, w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego, organ egzekucyjny [...] marca 2013 r. spisał na miejscu u zobowiązanego protokół o jego stanie majątkowym. Opłata za tę czynność, zgodnie z art. 64 § 1 pkt 14 u.p.e.a. wynosi 10% kwoty egzekwowanej należności, nie więcej jednak niż 3,00 zł. Obowiązek uiszczenia opłaty za w/w czynność powstał z chwilą podpisania przez poborcę skarbowego tego protokołu - art. 64 § 9 pkt 9 u.p.e.a. W ocenie Dyrektora Izby Skarbowej organ egzekucyjny niesłusznie natomiast uznał, że należna jest mu opłata za spisanie [...] września 2012 r. protokołu o stanie majątkowym zobowiązanego, gdyż protokołem tym nakaz zapłaty z [...] lutego 2002 r. nie został objęty. W świetle powyższego organ egzekucyjny powinien obciążyć wierzyciela kosztami egzekucyjnymi w kwocie 12.330,40 zł, a obciążył w kwocie - 12.333,36 zł. Dyrektor Izby Skarbowej wyjaśnił końcowo, że wierzyciel nie może uchylić się od obowiązku pokrycia kosztów postępowania egzekucyjnego z tego powodu, że było ono nieefektywne. Dodał ponadto, że opłata komornicza nie jest kosztem egzekucyjnym, tylko odrębną instytucją uregulowaną w art. 66 u.p.e.a., która w przedmiotowej sprawie nie miała zastosowania. W skardze złożonej do Sądu pełnomocnik wierzyciela wniósł o uchylenie postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Autor skargi sformułował zarzuty naruszenia: 1. art. 64 § 1, art. 64c § 4 i § 7 oraz art. 66 § 1, § 2, § 5 i § 6 u.p.e.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i bezprawne obciążenie wierzyciela kosztami egzekucyjnymi w sytuacji, gdy wobec nieefektywności egzekucji prowadzonej przez organ brak było ku temu podstaw; 2. obrazę art. 8, 11 i 107 § 3 k.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia postanowienia nie odpowiadającego prawu, w szczególności wobec ogólnikowego odniesienia się do zarzutów wierzyciela i lakoniczne uzasadnienie prawne, zawierające wewnętrzne sprzeczności. W uzasadnieniu postawionych zarzutów pełnomocnik wskazał, że obowiązek uiszczenia przez wierzyciela opłaty egzekucyjnej zachodzi jedynie w przypadku prowadzenia przez organ egzekucji efektywnej. Bezskuteczność dokonanych czynności egzekucyjnych sprawia, że organ egzekucyjny nie może obciążać wierzyciela opłatą komorniczą. Organ błędnie pojmuje instytucję opłaty komorniczej i ignoruje normy prawne wynikające z art. 66 u.p.e.a. Zaskarżone postanowienie narusza zatem art. 107 § 1 k.p.a., bowiem jego uzasadnienie nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej w zakresie przepisów prawa o opłacie komorniczej, którą bezprawnie obciążono wierzyciela. Przy właściwej analizie przepisów prawa, w szczególności prawidłowej wykładni art. 66 u.p.e.a., organ powinien stwierdzić, że w niniejszej sprawie brak jest przesłanek do obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi w jakiejkolwiek kwocie. W piśmie procesowym z [...] marca 2014 r. pełnomocnik podniósł dodatkowo, że pobranie opłaty za czynności egzekucyjne w sprawie było bezprawne również z uwagi na treść art. 64 § 2 u.p.e.a. Jego zdaniem brak wzmianki o doręczeniu zobowiązanemu tytułu wykonawczego w terminie 14 dni od pierwszego zajęcia sprawia, że organ nie jest uprawniony do pobrania jakiejkolwiek opłaty za czynności egzekucyjne. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o jej oddalenie. Wyrokiem z 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Bk 57/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę P. D. (dalej: skarżący, strona) na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w B. z [...] grudnia 2013 r. w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.: – art. 2 w zw. z art. 21 ust. 1 i w zw. z art. 64 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione obciążenie wierzyciela wysokimi kosztami egzekucyjnymi w sytuacji, gdy egzekucja nie przyniosła żadnych efektów; – art. 64 § 1, art. 64c § 4 i § 7 oraz art. 66 § 1, § 2, § 5 i § 6 u.p.e.a. przez niewłaściwe zastosowanie i bezprawne obciążenie wierzyciela kosztami egzekucyjnymi mimo nieefektywności egzekucji. Ponadto skarżący sformułował zarzuty naruszenia przepisów postępowania mającego wpływ na wynik sprawy, tj.: – art. 134 § 1 i art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ‒ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 64e § 3 u.p.e.a. z uwagi na to, że obciążenie wierzyciela kosztami egzekucyjnymi jest gospodarczo nieuzasadnione i nie sprzyja zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do działania organów władzy publicznej, czego WSA nie uwzględnił; – art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 i art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. przez nieodniesienie się przez Sąd do podniesionych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia wskazanych przepisów prawa przez organy. Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto skarżący wniósł o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w szczególności art. 64c § 4 i § 7, z Konstytucją. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Skarbowej w B. wniósł o jej oddalenie, oddalenie wniosku o przedstawienie pytania prawnego Trybunałowi i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną stwierdził, iż w sprawie niniejszej zachodzi sytuacja, która stała u podstaw uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 9/09 (dostępna na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), to znaczy taka, w której po wniesieniu skargi kasacyjnej przez stronę Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone orzeczenie. Jak stwierdził Sąd w przywołanej uchwale, w takim przypadku, jeżeli niekonstytucyjny przepis nie został wskazany w podstawach kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny powinien zastosować bezpośrednio przepisy art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP i uwzględnić wyrok Trybunału nie będąc związanym treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Warto również zaznaczyć, że uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego są wiążące na podstawie, w sposób i w trybie prawnym, o jakim mowa w art. 269 p.p.s.a. NSA podkreślił, że wyrokiem z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14 (Dz. U. z 2016 r. poz. 1244), Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, oraz że art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podzielił także wyrażony już w przedmiotowym zakresie pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2016 r., sygn. akt II FSK 1021/16; dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarga kasacyjna została złożona przed wydaniem przytoczonego powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. NSA stwierdził, iż fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny w toku postępowania kasacyjnego wyroku orzekającego o niekonstytucyjności aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane kontrolowane w sprawie postanowienie, nie pozostaje bez znaczenia dla oceny jego legalności. Podkreślił także, że stan faktyczny i stan prawny sprawy dotyczy niewątpliwie przepisów, które stanowiły przedmiot rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego. W rozpoznawanej sprawie bowiem organ egzekucyjny postanowieniem z 23 grudnia 2013 r. obciążył wierzyciela, na mocy przepisu art. 64 § 1 pkt 3 i 14 oraz art. 64c § 4 u.p.e.a., kosztami postępowania egzekucyjnego w wysokości 12 330,40 zł, na które złożyły się następujące kwoty: 13 927,40 zł za zajęcie wynagrodzenia i 3,00 zł za sporządzenie protokołu o stanie majątkowym zobowiązanego, pomniejszone o kwotę kosztów egzekucyjnych uzyskanych od zobowiązanego (1 600,04 zł). Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zatem zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, który jest, zgodnie z wytycznymi NSA zobowiązany dokonać kontroli zaskarżonego postanowienia, mając na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt SK 31/14 (Dz. U. z 2016 r. poz. 1244). Na rozprawie w dniu 22 lutego 2017 r. pełnomocnik organu wniósł o uwzględnienie skargi ze względu na treść orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga jest uzasadniona. Na wstępie zaznaczyć należy, że na podstawie art. 190 p.p.s.a. Sąd rozpoznając ponownie sprawę jest związany wykładnią zastosowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Mając powyższe na uwadze trzeba wskazać, że przepisy - stanowiące w rozpoznawanym przypadku podstawę materialnoprawną obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi - zostały uznane przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucją RP. W swoich rozważaniach Trybunał wywiódł, że "brak określenia górnej granicy opłat egzekucyjnych oraz opłaty manipulacyjnej powoduje, że w pewnych warunkach (w przypadku należności o znacznej wartości) następuje całkowite zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy dłużnika stają się jedynie dodatkową sankcją pieniężną". Trybunał wskazał także, że brak określenia górnej granicy przedmiotowych opłat powoduje, że z punktu widzenia organu egzekucyjnego stają się one formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. W ujęciu materialnym są więc zbliżone do podatku. Mechanizm ustalania opłaty stosunkowej ze wskazaną jej górną granicą chroni przed tego typu sytuacjami. Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla bowiem maksymalny pułap opłaty i dzięki temu ogranicza kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością. Trybunał stwierdził bowiem, że: 1. Art. 64 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r. poz. 599) w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji. 2. Art. 64 § 6 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji. 3. Art. 64 § 8 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim nie przewiduje możliwości obniżenia opłaty, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 tej ustawy i opłaty manipulacyjnej w razie umorzenia postępowania z uwagi na dobrowolną zapłatę egzekwowanej należności po dokonaniu czynności egzekucyjnych, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji. 4. Art. 64 § 1 pkt 1-5, 7, 11, 12 i art. 64 § 6 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim przepisy te nie określają maksymalnej wysokości opłat egzekucyjnych i opłaty manipulacyjnej, nie są niezgodne z art. 217 Konstytucji. Niezależnie od tego, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż w rozpatrywanej skardze konstytucyjnej zakwestionowany został cały art. 64 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r. poz. 599; dalej: u.p.e.a.). W przepisie tym wymieniono w czternastu punktach czynności egzekucyjne dotyczące należności pieniężnych, za które pobierane są opłaty, oraz wskazano zasady pobierania tych opłat. Do czynności tych zalicza się na przykład: pobranie pieniędzy na miejscu u zobowiązanego (pkt 1), zajęcie świadczeń z ubezpieczenia społecznego (pkt 2), zajęcie wynagrodzenia za pracę (pkt 3), zajęcie ruchomości (pkt 5), ogłoszenie sprzedaży zajętej nieruchomości (pkt 10), spisanie na miejscu u zobowiązanego protokołu o stanie majątkowym zobowiązanego (pkt 14). W przypadku skarżącej opłata egzekucyjna została naliczona z tytułu zajęcia przez organ egzekucyjny praw majątkowych w postaci udziałów w spółkach. Podstawą prawną ostatecznej decyzji ustalającej wysokość opłaty egzekucyjnej w sprawie skarżącej był więc wyłącznie art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. Pozostałe jednostki redakcyjne art. 64 § 1 u.p.e.a. nie stanowiły natomiast podstawy orzekania przez organ administracji o wolnościach, prawach lub obowiązkach skarżącej. W tym zakresie skarga konstytucyjna nie spełnia więc podstawowego warunku dopuszczalności orzekania przez Trybunał. W związku z powyższym postępowanie w zakresie badania zgodności art. 64 § 1 pkt 1-3 oraz 5-14 u.p.e.a. z art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 84 i art. 2 Konstytucji Trybunał na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK z 1997 r. w związku z art. 134 pkt 3 ustawy o TK z 2015 r. Jednakże w końcowej treści uzasadnienia prawnego odnoszącej się do skutków orzeczenia Trybunał w sposób przejrzysty wskazał, że do właściwej realizacji wyroku konieczna będzie ingerencja ustawodawcy, który powinien, w granicach norm konstytucyjnych i z uwzględnieniem wniosków wynikających z wyroku, określić nie tylko maksymalną wysokość opłaty egzekucyjnej, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej, o której mowa w art. 64 § 6 u.p.e.a. ale także maksymalną wysokość innych opłat egzekucyjnych, przeciwko którym można wysunąć zarzuty podobne. Oznacza to, że Trybunał pośrednio wypowiedział się także w zakresie opłaty będącej przedmiotem rozpoznania przez skład orzekający, który podzielając zdanie Trybunału wskazuje na niezgodność pozostałych jednostek redakcyjnych zaskarżonego przepisu z art. 2 Konstytucji RP. Organ ponownie rozpoznając sprawę weźmie pod uwagę stanowisko Sądu oraz powołany powyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 oraz art. 200 p.p.s.a. Sąd postanowił jak w sentencji.