I SA/Bk 125/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Sławomir Presnarowicz, Sędziowie sędzia NSA Mieczysław Markowski (spr.), sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 13 lipca 2011 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na FUS, FUZ oraz FP za okres od kwietnia do października 2001 r. oraz od grudnia 2001 r. do grudnia 2002 r. oddala skargę Wnioskiem z 1 lutego 2010 r. Pan Z. S. (dalej także jako skarżący), zwrócił się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne z uwagi na trudną sytuację materialno-finansową. W toku postępowania dowodowego przed organem pierwszej instancji ustalono, że skarżący jest posiadaczem samoistnym nieruchomości położonej w B., utrzymuje się ze świadczenia rentowego w kwocie 871,77 zł brutto miesięcznie, nie posiada zaległości z tytułu nieopłaconych podatków stanowiących dochód Skarbu Państwa oraz, że ciążą na nim zaległości z tytułu nieopłaconego podatku od środków transportu w łącznej kwocie 12.424,48 zł. Ponadto skarżący na wezwanie organu przedłożył kopie dokumentów potwierdzających wysokość wydatków ponoszonych w związku z eksploatacja nieruchomości, w której zamieszkuje (podatek od nieruchomości za 2009 r. w kwocie 509,00 zł, opłaty: za zakup węgla 604,00 zł, z tytułu zakupu oleju opałowego 2.520,00 zł, za wywóz nieczystości w kwocie 152,00 zł kwartalnie, za energię elektryczną w kwocie 28,19 zł, za wodę w kwocie 20,00 zł za korzystanie z telefonu w kwocie 54,53 zł) oraz wskazał, że oprócz tego ponosi wydatki na zakup leków w kwocie 50,00 zł miesięcznie. Decyzją z [...] kwietnia 2010 r. znak [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek wobec FUS, FUZ oraz FP w łącznej kwocie 7.797,53 zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, że zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdził, iż skarżący nie ma możliwości przystąpienia do spłaty zobowiązań chociażby w ramach układu ratalnego. Uwzględniając powyższe oraz wysokość zadłużenia, organ powołując się na uprawnienie do swobodnej oceny dowodów uznał, że nie zachodzą przesłanki przewidujące umorzenie należności w oparciu o art. 28 ust.1-3 w związku z art. 32 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz.U. z 2009 r., Nr 205, poz.1585 ze zm.), dalej jako "u.s.u.s.", a także, że nie zachodzą uzasadnione przesłanki do umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie własne skarżącego w oparciu o przepisy § 1 i § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), dalej jako: "rozporządzenie z 31 lipca 2003 r.". W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] czerwca 2010 r. znak: [...] utrzymał w mocy decyzję wydaną w pierwszej instancji. Powyższa decyzja była przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, który wyrokiem z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Bk 422/10 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji stwierdził, że rozstrzygnięcie to wydane zostało z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Stwierdził, że orzekający w sprawie organ, dążąc do ustalenia prawdy obiektywnej ma obowiązek wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, który następnie zobowiązany jest ocenić w granicach swobodnej oceny dowodów na podstawie wiedzy i zasad doświadczenia życiowego wysnuwając z zebranego materiału dowodowego wnioski logicznie uzasadnione. Jednocześnie Sąd wskazał, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że oceny możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych dokonał w ramach uznania administracyjnego, czym naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów, o której mowa w art. 80 kpa. Wyjaśnił, iż ocena dowodów powinna być obiektywna, oparta na całokształcie materiału dowodowego, a nie oceną dowolną, subiektywną opartą na "uznaniu". Z zasady swobodnej oceny dowodów wynika obowiązek oparcia jej na przekonywujących podstawach, czemu organ powinien dać wyraz w uzasadnieniu decyzji. Tymczasem w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nie dokonano analizy sytuacji materialnej skarżącego, która pozwalałaby ustalić czy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby skarżącego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Stanowisko organów o braku przesłanek do umorzenia wnioskowanych należności, oparte zostało na ogólnych sformułowaniach, bez uwzględnienia okoliczności rozpoznawanej sprawy. Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ powinien ponownie dokonać analizy sytuacji materialnej skarżącego zwłaszcza w kontekście przesłanek wynikających z § 3 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. i dokonując analizy dochodów i wydatków skarżącego ustalić, czy zapłata zaległych składek wraz z odsetkami sprawi, że pozostaną skarżącemu jeszcze środki zapewniające minimum egzystencji oraz dokonać, w myśl postanowień art. 107 § 3 kpa, należytego uzasadnienia rozstrzygnięcia przedstawiając w nim ocenę wszystkich okoliczności przemawiających za, jak i przeciw wystąpieniu przesłanek warunkujących zastosowanie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po ponownym rozpatrzeniu spawy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia 16 kwietnia 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazując na ustaloną sytuację majątkową i rodzinną Skarżącego, stwierdził, że umorzenie należności może nastąpić bądź z powodu całkowitej nieściągalności określonej w art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s. bądź też pomimo braku całkowitej nieściągalności zgodnie z art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s. w związku z § 1 i § 3 ust. 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. Umorzenie tych należności - zgodnie z brzmieniem obowiązujących w tym zakresie przepisów - ma charakter fakultatywny - co oznacza, iż ZUS ma prawo podjąć decyzje o ich umorzeniu, nie ma natomiast takiego obowiązku. Nawet spełnienie przesłanek określonych przepisami regulujących kwestie umorzenia składek jedynie otwiera możliwość ich umorzenia, ale nie obliguje ZUS do umorzenia składek, w każdej bowiem sytuacji rozważony winien być także interes funduszy, na które składki są przeznaczane. Umorzenie należności może nastąpić jedynie w sytuacjach wyjątkowych, a mianowicie wówczas, gdy zobowiązany wykaże, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności bez narażenia własnej egzystencji, przy czym zapłata zobowiązań spowoduje egzystencjalną ruinę bytu jego rodziny, nie zaś jedynie gdy wywoła uciążliwości i trudności w spłacie. Za zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych należy uznać zaś niezbędne minimum, a nie coś na przeciętnym, uśrednionym poziomie. W ocenie ZUS w niniejszej sprawie nie zachodzą uzasadnione przesłanki do umorzenia należności z tytułu składek z powodu ich całkowitej nieściągalności. Obecnie nie jest wszczęte wobec skarżącego postępowanie egzekucyjne celem przymusowego dochodzenia należności z tytułu składek. Istnieje jednak możliwość prowadzenia egzekucji z uzyskiwanego przez skarżącego świadczenia rentowego w przypadku braku dobrowolnej spłaty zobowiązań. Podjęcie w takiej sytuacji decyzji o umorzeniu przedmiotowych należności byłoby aktem przedwczesnym. Ustawowym obowiązkiem ZUS jest dochodzenie należności z tytułu składek, w tym również z wykorzystaniem wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Zdaniem organu brak było także podstaw do umorzenia należności na podstawie § 3 ust. 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. Jedną z okoliczności przemawiających za umorzeniem należności, mimo braku całkowitej nieściągalności jest przewlekła choroba lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekłe chorym członkiem rodziny. Żadna z powyższych okoliczności nie zachodzi wobec skarżącego. Organ zaznaczył, że nic nie stoi na przeszkodzie podjęciu przez skarżącego prac dorywczych i tym sposobem uzyskanie środków finansowych na spłatę zobowiązań wobec ZUS, w ratach dostosowując ich wysokość i ilość do aktualnych potrzeb skarżącego. W skardze, na ww. decyzję, złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skarżący zarzucił niezgodność regulacji, na podstawie, której organ wydał decyzję z przepisami Konstytucji. Nie powinno być tak, że ZUS może ale nie musi podjąć decyzję w przedmiocie umorzenia należności. Podniósł, że postępowanie organu powoduje pozbawienie go środków do życia, co oznacza skazanie go na śmierć głodową. Takie postępowanie zmierza, zdaniem Skarżącego, do ograniczania wypłaty świadczeń rentowych i emerytalnych przez ZUS. Odpowiadając na skargę, Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Na wstępie wskazać należy, iż przedmiotowa sprawa była już przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, który wyrokiem z dnia z 24 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Bk 422/10 uchylił decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Sąd stwierdził naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wskazał między innymi, iż przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ powinien ponownie dokonać analizy sytuacji materialnej Skarżącego w kontekście przesłanek wynikających z § 3 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. i dokonując analizy dochodów i wydatków skarżącego ustalić, czy zapłata zaległych składek wraz z odsetkami sprawi, że pozostaną skarżącemu jeszcze środki zapewniające minimum egzystencji. Organ powinien także w sposób prawidłowy dokonać uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, przy zastosowaniu art. 107 § 3 kpa. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, iż zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązani są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Związanie sądu administracyjnego oraz organów administracyjnych oceną prawną oznacza zatem, że nie mogą one dokonywać nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej w orzeczeniu sądowym poglądem i zobowiązane są do podporządkowania się mu w pełnym zakresie (por. wyrok NSA z 22.03.1999 r., sygn. akt IV SA 527/97, LEX nr 47275). Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy należy wskazać, iż przy ponownym orzekaniu, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. zastosował się do treści uzasadnienia wyroku WSA w Białymstoku z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Bk 422/10, w szczególności przeprowadził postępowanie podatkowe zgodnie z zawartymi w tymże orzeczeniu wytycznymi. Zaznaczyć należy, iż przedmiotem dokonywanej przez Sąd kontroli jest decyzja Prezesa ZUS-u o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. W tego typu sprawach organ administracyjny działa w ramach przyznanego mu uznania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1, 2 i 3a u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Ponadto, należności te mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, ale tylko w stosunku do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Dodatkowe przesłanki umożliwiające umorzenie należności ZUS wynikają z przepisów rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, umorzenie należności z tytułu składek może nastąpić, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Przykładem takich okoliczności są sytuacje, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Za umorzeniem należności przemawia również poniesienie strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności oraz przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W świetle przywołanych przepisów prawa, poprzez użycie takich zwrotów jak: "należności mogą być umarzane", "umorzenie należności może nastąpić", prawodawca wprowadził w tym zakresie swego rodzaju "luz decyzyjny", przejawiający się w możliwości (nie zaś konieczności) umorzenia tego typu należności. Uznaniowość ta nie jest jednak niczym nieograniczona. Jak wskazał WSA w Białymstoku w wyroku z 9 grudnia 2009 r. sygn. akt I SA/Bk 444/09, organ rozstrzyga w granicach uznania administracyjnego w tego typu sprawach dopiero po ustaleniu istnienia którejś z wymienionych w przepisach prawa przesłanek. Jeśli żadna z tych przesłanek nie jest spełniona, organ nie ma możliwości wyboru konsekwencji prawnych i bezwzględnie zobowiązany jest odmówić przyznania tego rodzaju ulgi. Natomiast wykazanie istnienia którejś z wymienionych przesłanek pozwala organowi na zastosowanie tej ulgi, co nie jest jednak równoznaczne z obowiązkiem jej przyznania. W tym właśnie momencie organ korzysta z przypisanego mu uprawnienia do zastosowania uznania administracyjnego – nie musi, lecz może umorzyć takie należności. Wbrew twierdzeniom skargi, instytucja uznaniowości przyznawania ulg w spłacie zobowiązań przez Prezesa ZUS (podobnie jak przez inne organy administracji publicznej) nie może być postrzegana jako niezgodna z Konstytucją RP. Możliwość a nie obowiązek umorzenia zaległości został przewidziany w konkretnych przepisach prawa powszechnie obowiązującego, zaś skarżący nie wskazał jakie przepisy Konstytucji RP taka instytucja narusza. Takiego naruszenia Sąd nie dostrzega także działając z urzędu (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dodatkowo wskazać należy, iż z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ ustalił, iż wobec Skarżącego nie zachodzi żadna z przesłanek umożliwiająca zastosowanie ulgi a zatem organ nie zastosował uznania administracyjnego lecz był bezwzględnie zobowiązany do odmowy przyznania wnioskowanej ulgi. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd doszedł do przekonania, że wydając zaskarżoną decyzję organ prawidłowo ocenił istnienie przesłanek pozwalających na umorzenie należności ZUS. Słusznie przyjął, że w tej sprawie nie występuje przesłanka całkowitej nieściągalności tych należności. Wywody organu o wypłacalności Skarżącego są przekonujące i mieszczą się w granicach swobodnej oceny dowodów. Organ trafnie zauważył, że Skarżący uzyskuje stałe źródło dochodu w postaci świadczenia rentowego, które nie jest zajęte z żadnego tytułu. Ponadto zaległe należności są stosunkowo niewysokie. Podkreślić należy, iż Skarżący dokonywał spłaty zaległości w ramach zawartej umowy o rozłożeniu zaległości na raty z dnia [...] lutego 2006 r. Późniejsza zmiana sytuacji majątkowej Skarżącego uzasadniała renegocjację zawartej umowy poprzez wydłużenie okresu spłaty a w konsekwencji zmniejszenie wysokości poszczególnych rat, z której to możliwości Skarżący nie skorzystał. Organ administracyjny prawidłowo także ocenił sytuację Skarżącego pod kątem innych przesłanek, uzasadniających ewentualne umorzenie należności ZUS. Analizując przedstawione przez Skarżącego okoliczności, organ właściwie uznał, że stan jego zdrowia nie pozbawia możliwości dodatkowego zarobkowania, chociażby w postaci pracy dorywczej. Wskazał, że Skarżący nie przedłożył także orzeczenia stwierdzającego całkowitą niezdolność do pracy bądź orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Należy również podkreślić, że jakiekolwiek zmiany w sytuacji majątkowej Skarżącego mogą być podstawą ponownego ubiegania się o udzielenie ulgi w spłacie zaległości wobec ZUS. Wniosek w tym zakresie może być ponawiany i każdorazowo podlega ocenie organu rentowego, w szczególności w przypadku zmiany stanu faktycznego lub uzyskania nowych dowodów. Wydanie decyzji w przedmiocie umorzenia należności nie korzysta z tzw. powagi rzeczy osądzonej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 kwietnia 2007 r., V SA/Wa 340/07, LEX nr 334071). W ocenie Sądu, decyzja Prezesa ZUS została należycie uzasadniona i mieści się w granicach uznania administracyjnego. Samo niezadowolenie Skarżącego z treści wydanego rozstrzygnięcia oraz subiektywne przekonanie o zaistnieniu przesłanek przemawiających za umorzeniem należności nie może oznaczać, że przeprowadzone postępowanie było niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa. W związku z tym, że Sąd nie dopatrzył się w tej sprawie naruszenia przepisów prawa, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.