I SA/Bk 1339/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Melezini (spr.), Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz,, sędzia WSA Jacek Pruszyński, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 25 maja 2016 r. sprawy ze skargi P. G. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz skarżącego P. G. kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pan P. G. (dalej powoływany także jako Skarżący) w latach 2001-2013 skutecznie ubiegał się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na kolejne lata realizacji programu rolnośrodowiskowego. Za poszczególne lata, tj. 2011 – 2013 Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. wydawał decyzję o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej, odpowiednio za 2011 r. na kwotę 27 246,90 zł, za 2012 r. na kwotę 35 236,10 zł oraz za 2013 r. w kwocie 34 236,10 zł. Wszystkie wskazane kwoty zostały przekazane na rachunek bankowy Skarżącego. Po rozpatrzeniu kolejnego wniosku Skarżącego na rok 2014 r. oraz przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. przyznał Skarżącemu płatność rolnośrodowiskową na 2014 r. w pomniejszonej wysokości na kwotę 27 070,48 zł, w tym: pakiet 3. Ekstensywne trwałe użytki zielone, wariant 3.1.2 - ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000 w wysokości 4 188,00 zł do powierzchni 10,47 ha, pakiet 5. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariant 5.2 - mechowiska w wysokości 3 892,00 zł do powierzchni 3,50 ha, wariant 5.4 - łąki trzęślicowe i selernicowe w wysokości 13 110,48 zł do powierzchni 11,79 ha, wariant 5.6 - półnaturalne łąki wilgotne w wysokości 3 608,64 zł do powierzchni 5,37 ha, wariant 5.7 - półnaturalne łąki świeże w wysokości 2 271,36 zł do powierzchni 3.38 ha oraz zastosował 20 % zmniejszenia płatności rolnośrodowiskowej na podstawie § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 13 marca 2013 r. Od powyższej decyzji Skarżący nie złożył odwołania. Po zawiadomieniu Skarżącego w dniu [...] maja 2015 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych na mocy decyzji o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej i przeprowadzeniu tegoż postępowania, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. w dniu [...] sierpnia 2015 r. wydał decyzję nr [...] o ustaleniu Skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego, na mocy której dokonał ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w wysokości 20 328,53 zł. Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącego, Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARMiR w Ł., decyzją z dnia [...] września 2015r. nr [...] orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że Skarżący zobowiązał się do realizacji programu rolnośrodowiskowego od roku 2011 w zakresie pakietu 3. Ekstensywne trwałe użytki zielone, wariant 3.1.2 - ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000 na powierzchni 18,44 ha, pakiet 5. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariant 5.2 - mechowiska na powierzchni 1,50 ha, wariant 5.4 - łąki trzęślicowe i selernicowe na powierzchni 8,61 ha, wariant 5.6 -półnaturalne łąki wilgotne na powierzchni 2,35 ha. W roku 2012 Skarżący zmienił zobowiązanie w następujący sposób: pakiet 3. Ekstensywne trwałe użytki zielone, wariant 3.1.2 - ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000 a powierzchni 10,71 ha, pakiet 5. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariant 5.2 - mechowiska na powierzchni 3,50 ha, wariant 5.4 - łąki trzęślicowe i selernicowe na powierzchni 11,99 ha, wariant 5.6 - półnaturalne łąki wilgotne na powierzchni 5,37 ha, wariant 5.7 - półnaturalne łąki świeże na powierzchni 3.38 ha. W roku 2013 powierzchnia realizacji zobowiązania nie uległa zmianie, natomiast w 2014 r., w wyniku kontroli administracyjnej wniosku, przeprowadzonej zgodnie z art. 11 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzania procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25/8 z 28.01.2011 r. ze zm.) ustalono zmniejszenie obszaru realizacji zobowiązania w pakiecie 3. Ekstensywne trwałe użytki zielone wariant 3.1.2 – ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000 o 0,24 ha, oraz w pakiecie 5. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 wariant 5.4 – łąki trzęślicowe i selernicowe o 0,20 ha. Organ wskazał, że zgodnie z § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2013 r. poz. 361ze zm.), płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi w przypadku gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta cześć płatności, która została przyznana do działki rolnej lub jej części objętych zmniejszeniem. Powyższe ustalenia, uzasadniały też zastosowanie przez organy art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzania procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25/8 z 28.01.2011 r. ze zm.), zgodnie z którym pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono kryteriów kwalifikowalności innych niż kryteria związane z wielkością obszaru lub liczbą zwierząt zadeklarowanych. W przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu zobowiązania w latach wcześniejszych. Zdaniem organu, nie zachowanie któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, zgodnie z § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego skutkowało w danym roku zmniejszeniem płatności rolnośrodowiskowej o 20% zaś w oparciu o art. 18 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r., koniecznością odzyskania kwot wypłaconych z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych tj. 2011-2013. Dlatego też, w oparciu o art. 18 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. w związku z § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego organ I instancji prawidłowo wydał decyzje o ustaleni kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Skarżący w skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zarzucił naruszenie art. 18 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. W uzasadnieniu skargi podkreślił, że przepis art. 18 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia Komisji nr 65/2011 stanowi, że w przypadku zobowiązań wieloletnich zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Powyższe uregulowanie nie może być samoistną podstawą prawną do nałożenia w formie decyzji obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności. Zgodnie z treścią art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków. Szczegółowe przypadki zwrotu płatności rolnośrodowiskowej zostały uregulowane w § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego za 2013 r. Zgodnie z tym przepisem, płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi m.in. w przypadku gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe. Jednakże przepis ten nie uwzględnia zaleceń płynących z art. 18 rozporządzenia Komisji nr 65/2011. Tym samym, zastosowana sankcją w wysokości 20% zwrotu za lata 2011-2013 w wyniku stwierdzonych uchybień w 2014 r. jest nieprawidłowa, nie odpowiada kryteriom z art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji 65/2011, tj. rozmiarowi, zasięgowi i trwałości stwierdzonej niezgodności. Wskazując na powyższe, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją wydanie decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę, Organ podtrzymując stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Stan faktyczny sprawy nie budził wątpliwości co do prawidłowości jego ustalenia przez organy. Skarga również nie zawiera zarzutów w tym względzie. Z przebiegu sprawy administracyjnej niewątpliwie wynika, że Skarżący składając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011 zobowiązał się do realizacji podjętych zobowiązań we wniosku z dnia [...].05.2011 r. przez okres 5 lat od dnia podjęcia zobowiązania, czyli od dnia [...] marca 2011 r. do dnia [...] marca 2016 r. Powyższe zobowiązanie zostało określone w decyzji nr [...] z dnia [...].01.2012 r. i wynikało z przepisu § 2 ust. l pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013. Skarżący zobowiązał się zatem do realizacji programu rolnośrodowiskowego od roku 2011 w zakresie pakietu 3. Ekstensywne trwałe użytki zielone, wariant 3.1.2 - ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000 na powierzchni 18,44 ha, pakiet 5. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariant 5.2 - mechowiska na powierzchni 1,50 ha, wariant 5.4 - łąki trzęślicowe i selernicowe na powierzchni 8,61 ha, wariant 5.6 -półnaturalne łąki wilgotne na powierzchni 2,35 ha. W roku 2012 Pan P. G. zmienił zobowiązanie w następujący sposób: pakiet 3. Ekstensywne trwałe użytki zielone, wariant 3.1.2 - ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000 na powierzchni 10,71 ha, pakiet 5. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariant 5.2 - mechowiska na powierzchni 3.50 ha, wariant 5.4 - łąki trzęślicowe i selernicowe na powierzchni 11,99 ha, wariant 5.6 -półnaturalne łąki wilgotne na powierzchni 5.37 ha, wariant 5.7 - półnaturalne łąki świeże na powierzchni 3,38 ha. W roku 2013 powierzchnia realizacji zobowiązania nie uległa zmianie. Natomiast w roku 2014, w wyniku prawidłowej kontroli administracyjnej wniosku, przeprowadzonej zgodnie z art. 11 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzania procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25/8 z 28.01.2011 r. ze zm.) zasadnie ustalono zmniejszenie obszaru realizacji zobowiązania w pakiecie 3. Ekstensywne trwałe użytki zielone wariant 3.1.2 – ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000 o 0,24 ha, oraz w pakiecie 5. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 wariant 5.4 – łąki trzęślicowe i selernicowe o 0,20 ha. Zgodnie z § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361 ze zm.), płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi w przypadku gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta cześć płatności, która została przyznana do działki rolnej lub jej części objętych zmniejszeniem. Powyższe ustalenia bezsprzecznie dały podstawy do podjęcia działań przez organy administracji w celu zastosowania § 39 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, zgodnie z którym płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W ocenie Sądu organy zasadnie uznały o konieczności zwrotu zobowiązania rolnośrodowiskowego w związku z brzmieniem § 39 ust. 6 i w tym zakresie Skarżący również uwag nie wnosi. Wątpliwości Skarżącego, jak się okazało zasadne, budził natomiast sposób zastosowania przez organ art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE Seria L z 2011 r. Nr 25, poz. 8 ze zm., dalej: "rozporządzenie 65/2011"), który wprawdzie stanowi, że w przypadku zobowiązań wieloletnich zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych, jednakże – co umyka już uwadze organu ARiMR - uregulowanie to nie może być samoistną podstawą prawną do nałożenia w formie decyzji obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności. Zgodnie bowiem z treścią art. 18 ust. 2 rozporządzenia 65/2011 państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków. Sąd w pełni popiera stanowisko panujące w orzecznictwie sądów administracyjnych, z którego wynika, że art. 18 rozporządzenia 65/2011 należy odczytywać jako normę o charakterze kompetencyjnym, upoważniającą państwo członkowskie do szczegółowej regulacji przesłanek czy też przypadków zwrotu płatności rolnośrodowiskowej, która powinna uwzględniać rozmiar, zasięg i trwałość stwierdzonej niezgodności, czyli kryteria zdefiniowane w tym przepisie. Polski ustawodawca ustanowił zasady zwrotu nienależnie pobranych płatności m.in. w przepisach ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 173 ze zm.), która w art. 28 ust. 1 stanowi, że pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt. 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej. Szczegółowe przypadki zwrotu płatności rolnośrodowiskowej zostały natomiast uregulowane w § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. Zgodnie ust. 1 tej regulacji, płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu. Ponadto stosownie do jego ust. 2 pkt. 1 płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik nie przestrzega żadnych wymogów w ramach wariantu określonego pakietu, w szczególności w związku z dokonaniem wymiany działek, o której mowa w art. 10 ust. 4 rozporządzenia nr 65/2011, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana w ramach danego wariantu (por. m.in. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt III SA/Po 799/15; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 marca 2015 r. sygn. akt III SA/Wr 761/14; wyrok WSA Rzeszowie z dnia 28 maja 2015r., sygn. akt I SA/Rz 280/15). Organ odwoławczy nie przywołał w decyzji i nie odniósł się do treści art. 18 ust. 2 rozporządzenia, opierając się wyłącznie na brzmieniu art. 18 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę uznał zaś, że powoływany przez Skarżącego w skardze art. 18 ust. 2 rozporządzenia: "dotyczy niespełnienia norm i wymogów w związku z czym nie ma zastosowania w niniejszej sprawie", z czym zresztą trudno się zgodzić. Również profesjonalny pełnomocnik organu na rozprawie nie był w stanie uzasadnić braku zastosowania przez organ ww. artykułu, wskazując, że jest związany stanowiskiem z odpowiedzi na skargę. Powyższe prowadzi do jednoznacznego wniosku, że organ naruszył postanowienia art. 18 ust. 2 rozporządzenia, co zobowiązywało Sąd do uchylenia decyzji. Sąd nie przesądzając wyniku ostatecznego sprawy, zobowiązuje tym samym organ administracji do zastosowania się do wykładni przepisów prawa zawartej w wyroku Sądu. Przy czym nie kwestionując, co do zasady, obowiązku zwrotu przyznanych płatności w oparciu m.in. o art. 18 rozporządzenia 65/2011 trzeba zaznaczyć, że przepis ten ma charakter ramowy i wymaga uszczegółowienia na gruncie przepisów prawa krajowego. W związku z powyższym nie można automatycznie przy stwierdzeniu uchybień w zakresie przestrzegania wymagań w ramach poszczególnych pakietów i wariantów odnosić stwierdzonych uchybień do lat poprzednich, lecz należy zbadać czy przepisy krajowe nakazują zwrot beneficjentom płatności i w jakich sytuacjach. Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd orzekł o uchyleniu decyzji organu odwoławczego. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.