I SA/Bk 150/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Stachurski, Sędziowie sędzia WSA Sławomir Presnarowicz, sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska (spr.), Protokolant Beata Rusiecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 27 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi Zarządu Powiatu w B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Zarządu Powiatu w sprawie zmian w planie wydatków budżetu na rok 2012 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2. stwierdza, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie może być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. na rzecz Zarządu Powiatu w B. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi jest Uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej (RIO) w B. z [...] marca 2012 r. Nr [...] podjęta w postępowaniu nadzorczym Uchwały Zarządu Powiatu w B. z [...] marca 2012 r. w sprawie zmian w planie wydatków budżetu Powiatu B. na 2012 r. (dalej również jako "Uchwała".). Wymienioną Uchwałą, Zarząd Powiatu w B. w dziale 758 rozdział 75816 § 4810 planu wydatków budżetu zmniejszył rezerwę o 25.000 zł i przeznaczył te środki na dotacje celowe zgodnie z załącznikiem do Uchwały, tj. w § 2820 w: dziale 630, rozdział 63095; dziale 801, rozdział 80195; dziale 851, rozdział 85195; dziale 853, rozdział 85395; dziale 921, rozdział 92195; dziale 926, rozdział 92695. W zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym Kolegium RIO uznało, że Uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa w zakresie przeniesienia rezerw na dotacje celowe, w związku z czym stwierdzono jej nieważność w całości. Zdaniem organu nadzoru zmiany w planie wydatków budżetu zarząd powiatu dokonał z naruszeniem art. 212 ust. 1 w zw. z art. 222 i art. 259 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm. (dalej w skrócie: "u.f.p.") oraz § 119 ust. 1 w zw. z § 143 rozporządzenia Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Kolegium RIO podniosło, że art. 212 ust. 1 u.f.p. wskazuje obligatoryjne elementy uchwały budżetowej. Pomimo, że nie wymienia się w nim rezerw budżetowych, to biorąc pod uwagę art. 222 u.f.p. mają one taki sam obligatoryjny charakter (w tym także rezerwy celowe, o ile przewidziano ich istnienie). Ze względu na szczególny reżim rezerw, każde działanie podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w tym zakresie w uchwałach zmieniających uchwałę budżetową, nie powinno budzić wątpliwości ani jakichkolwiek domniemań. Brak wyczerpującego określenia w części normatywnej uchwały, która z rezerw podlegała rozdysponowaniu nie pozwala ocenić przez Kolegium legalności tych działań, chociażby w kontekście zasad wynikających z art. 259 u.f.p. Organ nadzoru zwrócił ponadto uwagę, że zgodnie z § 119 ust. 1 w zw. z § 143 "Zasad techniki prawodawczej" kontrolowana Uchwała powinna wyczerpującą regulować kwestie rozdysponowania rezerw budżetowych na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 222 ust. 4 u.f.p. Zarząd Powiatu w B. (dalej także jako skarżący), złożył skargę do Sądu na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze. Zaskarżając je w całości zarzucił naruszenie: (art. 8 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; art. 2 ust. 3 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) - dalej w skrócie: "u.s.p.", art. 12 ust. 1 i art. 18 ust. 3 ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) - dalej w skrócie: "u.r.i.o.", art. 6, 7, 8, 9, 10 i 61 § 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w zw. art. 79 ust. 5 u.s.p., poprzez naruszenie konstytucyjnie i ustawowo zapewnionej gwarancji powiatu - prawa do samodzielności i ochrony sądowej - oraz poprzez uniemożliwienie udziału skarżącego w postępowaniu nadzorczym; (-) art. 1 ust. 4 u.r.i.o., poprzez uniemożliwienie udziału skarżącego w postępowaniu nadzorczym, co doprowadziło do naruszenia obowiązku prowadzenia przez RIO działalności informacyjnej i szkoleniowej w zakresie objętym nadzorem i kontrolą, przecząc zasadzie służenia jednostkom samorządu terytorialnego pomocą w unikaniu naruszeń prawa. Ponadto strona skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez: (-) błędne zastosowanie i oparcie rozstrzygnięcia kierowanego przeciwko uchwale organu powiatu o wadliwą podstawę prawną - art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.); (-) naruszenie art. 212 ust. 1 w zw. z art. 222 i 259 u.f.p., ponieważ przepis tam zawarty nie wymienia rezerw, jako obligatoryjnego elementu części normatywnej uchwały; (-) § 119 ust. 1 w zw. z § 143 "Zasad techniki prawodawczej", ponieważ m.in. zgodnie z art. 76 ust. 2 u.s.p. organy nadzoru mogą wkraczać w działalność organów samorządu terytorialnego wyłącznie w przypadkach określonych ustawami, a ponadto uchwały budżetowe oraz zmieniające uchwały budżetowe nie są aktami prawa miejscowego. Wskazując na powyższe zarzuty zarząd powiatu wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej uchwały Kolegium RIO w B. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że art. 212 ust. 1 pkt 2 u.f.p. nie wspomina o szczególnym traktowaniu rezerw w uchwale budżetowej. Gdyby ustawodawca tak zamierzał, to zobowiązałby jednostki samorządu terytorialnego (j.s.t.) do wyodrębnienia w uchwale budżetowej, spośród łącznej kwoty planowany wydatków, specyficznej grupy wydatków - jakimi są rezerwy. W świetle art. 259 ust. 3 u.f.p. rezerwy są traktowane jako wydatek. Strona skarżąca podniosła, że przywołany przez organ nadzoru § 143 "Zasad techniki prawodawczej" odnosi się do aktów prawa miejscowego, a uchwała Nr [...] z [...] marca 2012 r. takim aktem nie jest. W skardze wskazano również, że zarząd powiatu nie został poinformowany o wszczęciu postępowania nadzorczego. Pozbawiono go w ten sposób możliwości złożenia wniosków dowodowych, a mianowicie "Objaśnień" do Uchwały. Organ nadzoru poważnie ograniczył możliwość ustalenia stanu faktycznego i prawnego rozpatrywanej sprawy, z zachowaniem zasad uczciwego procedowania. Strona poinformowała przy tym, że objaśnienia do Uchwały, które nie są obligatoryjne, każdorazowo są sporządzane przez poszczególne organy powiatu i są przechowywane w siedzibie Starostwa Powiatowego. Mają one charakter roboczy i są sporządzane na potrzeby radnych, oraz ewentualnych kontroli, w tym kontroli RIO. Strona zaznaczyła, że brak sprecyzowanych przepisów związanych z obowiązkiem sporządzania i przesyłania "objaśnień" do Uchwały powoduje, że niedające się usunąć wątpliwości organu nadzoru powinny być rozstrzygnięte w toku postępowania nadzorczego. Zarząd powiatu stwierdził, że jeżeli na etapie oceny przesłanej uchwały pojawiły się wątpliwości, co do zgodności z prawem, RIO powinna wszcząć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały. W postępowaniu tym mogą być i są stosowane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące wyjaśnień składanych przez j.s.t. na wezwanie organu nadzoru (art. 50, 52, 54), postępowania dowodowego (art. 75 i inne), rozpraw (art. 89 i inne). Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zapaść po uprzednim wysłuchaniu przedstawiciela organu j.s.t., którego akt jest przedmiotem postępowania (art. 18 ust. 3 u.r.i.o., art. 61 § 4 Kodeksu. Upełnomocniony przedstawiciel (art. 32 i 33 Kodeksu) ma prawo uczestniczyć w posiedzeniu Kolegium RIO, na którym sprawa jest rozpatrywana, z prawem przedstawienia stanowiska j.s.t. W ocenie autora skargi, konsekwencją zaniechań w zakresie praw skarżącego jako strony postępowania nadzorczego jest również brak wypełnienia przez organ nadzoru obowiązku wynikającego z art. 12 ust. 1 u.r.i.o., tj. wskazania nieprawidłowości oraz sposobu i termin ich usunięcia W odpowiedzi na skargę Kolegium RIO wniosło o jej oddalenie. Organ nadzoru wskazał, że art. 79 ust. 5 u.s.p. dopuszcza "odpowiednie" stosowanie Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że przepisy tej ustawy w postępowaniu nadzorczym stosuje się przy jednoczesnym uwzględnieniu regulacji wynikających u.r.i.o., która w zakresie realizowanej funkcji nadzorczej izb stanowi lex specialis. Kolegium RIO zauważyło, że art. 12 ust. 1 u.r.i.o. stanowi lex specialis, zarówno w stosunku do art. 11 tej ustawy, określającego właściwość rzeczową izb, jak i 18 ust. 3, który przyznaje prawo uczestnictwa w posiedzeniu kolegium izby przedstawiciela podmiotu (j.s.t.), którego sprawa jest rozpatrywana. Zdaniem organu nadzoru, prawo do uczestnictwa w postępowaniach nadzorczych w sprawach budżetu j.s.t., w tym jego zmian, odnosi się tylko do uchwał budżetowych organów stanowiących (rad powiatów), nie ma więc zastosowania do uchwał organów wykonawczych (zarządu powiatu). Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, organ nadzoru przyznał, że wystąpiło w tym przypadku uchybienie o charakterze formalnym, które jednak pozostaje bez wpływu na ważność samej uchwały nadzorczej. Wskazanie błędnej podstawy prawnej nie skutkuje nieważnością danego aktu, byleby prawidłowa podstawa istniała, a w przedmiotowej sprawie wynika ona z art. 79 ust. 1 u.s.p. Kolegium RIO stwierdziło ponadto, że obligatoryjność zamieszczenia rezerw w części normatywnej uchwały budżetowej, jak również uchwały zmieniającej uchwałę budżetową, o ile ta zmiana dotyczy rezerw, nie budzi wątpliwości w doktrynie (J. Salachna (red.), Budżet i wieloletnia prognoza finansowa jednostek samorządu terytorialnego - od projektu do sprawozdania, Gdańsk 2010, s. 84). Podyktowana jest ponadto sposobem ujmowania ich kwot w podziałkach klasyfikacji budżetowej. W ocenie organu nadzoru, o szczególnym charakterze rezerw celowych w przedmiocie ich wydatkowania dowodzą regulacje art. 222 ust. 4 u.f.p., art. 259 ust. 1 u.f.p., art. 60 ust. 2 pkt 5 u.s.p. Rozdysponowywanie rezerw, przysługujące organowi wykonawczemu j.s.t. musi zatem podlegać szczególnemu reżimowi prawnemu. Rozdysponowywanie rezerw jest to de facto aktem, którym dokonuje się modyfikacji uchwały budżetowej. W treści normatywnej takiej uchwały zarządu powiatu powinny znaleźć się przepisy prawne określające, jaka rezerwa jest rozdysponowana, w jakiej wysokości i na jaki cel. Wynika to z faktu, iż RIO prowadząc postępowanie nadzorcze w odniesieniu do przedmiotowej uchwały musi ocenić jej legalność w świetle przestrzegania chociażby powoływanego art. 259 u.f.p. W szczególności organ nadzorczy musi sprawdzić m.in., czy rezerwa celowa jest wydatkowana na cel, na który została ustanowiona, czy rezerwa ogólna nie jest przeznaczona na zwiększenie planowanych wydatków na uposażenia i wynagrodzenia ze stosunku pracy etc., a nie można tego dokonać tylko na podstawie samej części tabelarycznej uchwały zarządu powiatu. Uchwała Zarządu Powiatu B. Nr [...] z [...] marca 2012 r. nie zawierała takich informacji, co w konsekwencji spowodowało, że nadzór nie mógł być realizowany w sposób efektywny, a sama Izba nie może opierać się na domniemaniach. W piśmie z [...] czerwca 2012 r. strona skarżąca poszerzyła argumentację zawartą w skardze i polemizowała ze stanowiskiem organu nadzoru wyrażonym w odpowiedzi na skargę. Przywołała przy tym liczne orzecznictwo sądów administracyjnych oraz stanowiska przedstawicieli doktryny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Regionalnej Izby Obrachunkowej w B., z uwagi na brak zapewnienia skarżącemu udziału w postępowaniu nadzorczym narusza przepisy proceduralne w stopniu, który mógł mięć wpływ na wynik sprawy. W myśl postanowień art. 79 ust. 5 u.s.p. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w procedurze nadzoru nad działalnością powiatu stosuje się odpowiednio to znaczy, że powinny być stosowane z uwzględnieniem specyfiki spraw, których dotyczy to odesłanie. Sąd Najwyższy w uchwale z 30 stycznia 2001 r., sygn. I KZP 50/00 stwierdził, że przeniesienie danej normy poza macierzysty zakres regulacji odbywa się z założonym przez ustawodawcę dostosowaniem do drugiego zakresu odniesienia, dopuszczonym formułą "odpowiedniego" stosowania przepisu. Przy ustalaniu sposobu dostosowania normy w drugim zakresie odniesienia, niezbędne staje się wykorzystanie zasad wykładni systemowej i funkcjonalnej, te zaś skłaniają do przyjęcia, że stosowanie normy w drugim zakresie odniesienia, chociaż "odpowiednie", powinno nastąpić w sposób najbardziej zbliżony do tego, w jakim funkcjonuje ona w pierwszym zakresie (publ. OSNKW 2001, nr 3-4, poz. 16). Mając powyższe na uwadze Sąd nie podziela zdania organu nadzoru, że prawo do uczestnictwa w postępowaniach nadzorczych w sprawach budżetu j.s.t., w tym jego zmian, odnosi się tylko do uchwał budżetowych organów stanowiących (rad powiatów) i nie ma zastosowania do uchwał organów wykonawczych (zarządu powiatu). Za nieprzekonywującą Sąd uznał argumentację przedstawioną w odpowiedzi na skargę, która miałby przemawiać za słusznością stanowiska organu. Z faktu uregulowania "postępowania naprawczego" jedynie w sprawach uznawania uchwał budżetowych (art.12 u.r.i.o.), nie można wnioskować, że w postępowaniach nadzorczych dotyczących innych uchwał wymienionych art. art.11 ust.1 u.r.i.o., w tym w sprawach budżetu i jego zmian (pkt 2) następuje wyłączenie stosowania przepisów dotyczących obowiązku zawiadamiania o wszczęciu z urzędu postępowania (art.61 §4 Kpa) i zapewnienia organowi powiatu czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art.10 Kpa). Regulacje zawarte w art.78 ust.1 oraz art.79 ust.2 u.s.p., dotyczące trybu przedłożenia uchwał organom nadzoru oraz możliwości wstrzymania wykonania uchwał, w przypadku wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności, wskazują jednoznacznie, że samo doręczenie jednej z uchwał objętej działalnością nadzorczą RIO, nie powoduje wszczęcia postępowania nadzorczego z mocy ustawy. W tym miejscu podkreślić należy, że organ nadzoru może wszcząć i prowadzić takie postępowanie jedynie, gdy w wyniku wstępnej kontroli treści uchwały uzna za co najmniej prawdopodobne, że badany akt jest wadliwy. Tym samym należy uznać, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności aktu organu powiatu, w trybie art.79 u.s.p., prowadzone jest zawsze z urzędu (podobnie NSA w wyroku o sygn. II SA/Po 71/08 LEX 471192) oraz, że na mocy ust.5 tego artykułu mają do niego odpowiednie zastosowanie przepisy zobowiązujące organ nadzoru do zapewnienia organowi powiatu czynnego udziału w każdym stadium postępowania. W orzecznictwie wskazuje się także, że zgodnie z art.10 Kpa organ nadzoru obowiązany jest zapewnić właściwemu organowi powiatu czynny udział w każdym stadium postępowania poprzez umożliwienie wypowiedzenia się, co do zebranego materiału dowodowego, czy też zgłoszonych żądań. W tym celu powinien zawiadomić zainteresowanych o wszczęciu postępowania nadzorczego. Takie zawiadomienie wyznacza, bowiem początek postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności uchwały. Data wszczęcia postępowania jest datą aktualizacji prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu (por. A. Wróbel komentarz do art.10 Kpa, Komentarze LEX). Organ nadzoru w postępowaniu uruchamianym z urzędu powinien zapewnić jednostce samorządu terytorialnego czynny udział w każdym stadium postępowania (art.10 Kpa), poprzez odpowiednio wczesne poinformowanie o mającym się odbyć posiedzeniu kolegium RIO. Zarówno w doktrynie (J. Storczyńki w: "Nadzór RIO nad samorządem regionalnym", Oficyna Wydawnicza Brant, s.139), jak i orzecznictwie (por. wyrok NSA sygn., III SA 267/00, LEX nr 47927) przyjmuje się, że brak należytego powiadomienia o posiedzeniu kolegium RIO lub uniemożliwienie podmiotowi czynnego w nim udziału oznacza, iż rozstrzygnięcie nadzorcze jest wadliwe, gdyż zapadło z naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego w tym zasady czynnego udziału stron w każdym etapie postępowania, i stanowi kwalifikowaną wadę procesową. Podobnie wypowiedział się także Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale w składzie 7 sędziów, z 21 października 2002 r., sygn. akt OPS 9/02 (pub., ONSA 2003,nr 2, poz.43). NSA stwierdził w niej, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, organ nadzoru wszczyna z urzędu, o czym zawiadamia organ gminy (art.91 ust.5 u.s.g. w związku z art.61 §1 i 4 Kpa) oraz wskazał, że brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania stanowi naruszenie przepisów postępowania, które może mieć wpływ na wynik sprawy. Uchwala zapadła na tle ustawy o samorządzie gminnym, lecz z uwagi na podobne regulacje zawarte są także w ustawie o samorządzie powiatowym wspomniana uchwała NSA zachowuje swoja aktualność, także w omawianej sprawie. Brak zawiadomienia skarżącego o wszczęciu postępowania stanowi, więc o naruszenie przepisów postępowania (art.79 ust.5 u.s.p w związku z art.61 § 4 Kpa), które może mieć wpływ na wynik sprawy. Organ nadzoru obowiązany był w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały po pierwsze zapewnić czynny udział Zarządowi Powiatu, a po drugie podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, do czego zobowiązywał go przepis art.7 oraz art. 77 Kpa, a nie ograniczać się do stwierdzenia, że "brak wyczerpującego określenia przez Zarząd Powiatu w części normatywnej uchwały, która z rezerw podlegała rozdysponowaniu nie pozwala ocenić legalności tych działań". Zgodzić należy się również ze skarżącym, że przywołany przez organ nadzoru § 143 rozporządzenia RM w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" odnosi się do aktów prawa miejscowego, a uchwała [...] z [...] marca 2012 r. takim aktem nie jest, z tego powodu przepis ten nie mógł zostać naruszony. Projekty aktów prawnych o charakterze wewnętrznym (uchwał i zarządzeń), uregulowano w §131 do §141 rozporządzenia RM w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dział VI). Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 91 ust. 1 u.s.g. podkreślić należy, że powołanie w rozstrzygnięciu tej regulacji, zamiast art. 79 ust. 1 u.s.p., stanowi uchybienie o charakterze formalnym, które samo w sobie nie mogłoby wpływać na ważność uchwały nadzorczej. Jednakże stwierdzone na wstępie naruszenie przepisów postępowania (art.79 ust.5 u.s.p w związku z art.61§ 4 Kpa oraz art.10, art. 7 oraz art. 77 Kpa) w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy skutkowało uchyleniem zaskarżonego aktu nadzoru na podstawie art.148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz.270), dalej jako u.p.p.s.a. O niewykonalności uchylonego rozstrzygnięcia nadzorczego orzeczono w oparciu o postanowienia art.152 u.p.p.s.a., a o kosztach na podstawie art.200 w związku z art.205 § 2 u.p.p.s.a.