II SA/Po 71/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2008 r. sprawy ze skargi P. S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia drogi kategorii drogi powiatowej I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze II. zasądza od Wojewody W. na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania III. określa, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie może być wykonane. /-/ B.Drzazga /-/ Kamieńska /-/ A.Łaskarzewska Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...]. nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.) orzekł nieważność Uchwały Nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] w sprawie pozbawienia drogi kategorii drogi powiatowej ze względu na istotne naruszenie prawa. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że dnia [...] Rada Powiatu [...] podjęła uchwałę nr[...], na mocy której drogę powiatową nr [...], granica powiatu [...] – A. - droga powiatowa nr [...] , o długości 2,775 km pozbawiła kategorii drogi powiatowej. Uchwała ta została doręczona wojewodzie dnia 10 października 2007 r. Uchwałę podjęto na podstawie przepisu art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.) w zw. z art. 6a ust. 2 i art. 10 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.). W przepisie § 3 przedmiotowej uchwały Rada Powiatu [...] postanowiła, iż "Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia, z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2008 r.". Organ nadzoru wskazał, że uchwały organów samorządu terytorialnego zawierające normy generalne i abstrakcyjne, powszechnie obowiązujące na danym terenie są traktowane jako akty prawa miejscowego. Zatem uchwałę Rady Powiatu [...] nr [...] jako zawierającą normy generalne i abstrakcyjne traktować należy jako akt prawa miejscowego. Kwalifikacja przedmiotowej uchwały jako aktu prawa miejscowego pociąga za sobą konieczność jej publikacji zgodnie z prawem. Niespełnienie w tym zakresie wymogów wynikających z art. 13 pkt 2 w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych (Dz.U. z 2007 r., Nr 68, poz. 449) jest istotnym naruszeniem prawa i skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały. Skargę od powyższego rozstrzygnięcia wniósł Starosta Powiatu [...] zarzucając zaskarżanemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w przedmiotowej sprawie Wojewodzie omyłkowo przedłożono wstępny projekt uchwały, a nie uchwałę rzeczywiście podjętą. Skarżący podkreślił, że treść uchwalonej w dniu [...] uchwały jest zgodna z prawem, albowiem zawiera ona zapis, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Nadto skarżący wskazał, że pismem z dnia 27 listopada 2007 r. przesłał Wojewodzie uchwałę we właściwym brzmieniu. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wskazał, że skarga winna podlegać odrzuceniu, ponieważ przed jej wniesieniem Rada Powiatu [...] nie podjęła uchwały w przedmiocie zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego. Nadto organ wskazał, że pismem z dnia 27 listopada 2007 r. skarżący przesłał jedynie kserokopię projektu uchwały, bez nadanego numeru, z której wynikało, iż została przyjęta na posiedzeniu Zarządu Powiatu. Z przesłanego pisma, wbrew twierdzeniu skarżącego, nie wynika ani, że uchwała w brzmieniu przez niego wskazywanym (dotyczącym sposobu wejścia w życie) była przedmiotem posiedzenia Rady Powiatu [...] ani, że w brzmieniu tym została podjęta na posiedzeniu Rady Powiatu [...] i uchwalona. Organ nadzoru wskazał, że przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego była uchwała Rady Powiatu [...] z dnia [...], Nr [...], której oryginał podpisany przez Przewodniczącego Rady Z. Z. został doręczony Wojewodzie w dniu 10 października 2007r. przez Starostę [...]. Pismem z dnia 28 stycznia 2008 r. skarżący przedłożył uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia[...], Nr [...] w przedmiocie zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...]. Skarżący wskazał także, iż zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego datowane jest na dzień [...], to jest na dzień, w którym wydano rozstrzygnięcie nadzorcze. Tym samym skarżący pozbawiony został możliwości natychmiastowego wyjaśnienia zaistniałej omyłki, polegającej na tym, że Wojewodzie nie przedłożono uchwały, a jedynie jej wstępny projekt, który nigdy nie był przedmiotem żadnej inicjatywy uchwałodawczej. Skarżący podniósł, że przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego może być jedynie uchwała podjęta przez uprawniony organ. Do pisma skarżący załączył kserokopię uchwały Rady Powiatu [...] z dnia [...], Nr [...], w której treści znajduje się zapis, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zadaniem sądów administracyjnych jest kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrola zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.). Powołany przepis stanowi, że uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Rozstrzygnięcie nadzorcze, na zasadzie wynikającej z dyspozycji przepisu art. 85 ust 1 ustawy o samorządzie powiatowym, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego Z przepisu art. 85 ust. 3 cytowanej ustawy wynika, że do złożenia skargi uprawniony jest powiat, którego interes prawny, kompetencja lub uprawnienie zostały naruszone, podstawą skargi jest natomiast uchwała organu, który podjął uchwałę, będącą przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego. Wskazany przepis nie ustanawia terminu do podjęcia uchwały o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego. W realiach niniejszej sprawy w pierwszej kolejności odnieść należało się do podniesionej przez organ nadzoru okoliczności, iż skarga winna podlegać odrzuceniu, ponieważ przed jej wniesieniem Rada Powiatu [...] nie podjęła uchwały w przedmiocie zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu stanowisko organu nadzoru nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z utrwalonej już linii orzecznictwa Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego podejmowanych w sprawach z zakresu ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.), którą to linię można z uwagi na identyczność uregulowania, w drodze analogii, zastosować do niniejszej sprawy, przepisy dotyczące możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego winny być interpretowane w sposób najszerzej uwzględniający prawo organu samorządu terytorialnego do zbadania przez sąd administracyjny legalności rozstrzygnięć nadzorczych. Zatem skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze, wniesiona przed podjęciem uchwały nie może zostać odrzucona, jeżeli w późniejszym terminie taki akt zostanie uchwalony i przekazany do sądu administracyjnego (postanowienie SN z dnia 9 kwietnia 1992 r., sygn. akt: III ARN 13/92, Lex Nr 10908; postanowienie SN z dnia 5 października 1994 r., sygn. akt: III ARN 53/94, OSNP/1994/12/186; postanowienie SN z dnia 21 września 1994 r., sygn. akt: II ARN 43/94, OSNP/1994/12/185; postanowienie SN z dnia 7 lipca 1994 r., sygn. akt: III ARN 42/94, OSNP/1994/9/138, postanowienie NSA z dnia 30 listopada 2005 r., sygn. akt: II OSK 290/05, OSP 2007/1/6, postanowienie NSA z dnia 6 września 2007 r., sygn. akt: I OSK 11458/07, niepubl, postanowienie NSA z dnia 13 czerwca 2007 r., sygn. akt: I OSK 787/07, niepubl.). Sąd rozpoznający niniejszą skargę w pełni utożsamia się z tym stanowiskiem. I dlatego też za dopuszczalne uznał rozpoznanie skargi mimo, iż w niniejszej sprawie organ samorządu terytorialnego podjął i przedłożył uchwałę wymaganą przepisem art. 85 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym już po wniesieniu do Sądu skargi na uchwalę w sprawie pozbawienia drogi kategorii powiatowej. Przystępując z kolei do rozpoznania skargi należało najpierw zbadać, czy zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze wydane zostało z zachowaniem wymogów proceduralnych. Analiza sposobu przeprowadzenia przez organ nadzoru postępowania, w ocenie Sądu, prowadzi do wniosku, że organ ten wbrew swemu obowiązkowi nie zapewnił w prowadzonym postępowaniu przysługującego Staroście uprawnienia do brania czynnego udziału w toczącym się postępowaniu, czym naruszył dyspozycję przepisu art. 10 § 1 kpa. Zważyć należy, że wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego następuje po przeprowadzeniu sformalizowanego postępowania, określonego przez ustawodawcę postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu. Przepisy ustawy o samorządzie powiatowym nie określają, jakie czynności obowiązany jest podjąć organ nadzoru. Jednakże zgodnie z art. 79 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności aktu organu powiatu prowadzone jest zawsze z urzędu. Organ nadzoru powinien wszczynać postępowanie tylko wówczas, gdy w wyniku wstępnej kontroli treści uchwały uzna co najmniej za prawdopodobne, że badany akt jest wadliwy. Może korzystać z instytucji postępowania wyjaśniającego funkcjonujących w postępowaniu jurysdykcyjnym, takich jak: wyjaśnienia składane na wezwanie organu, postępowanie dowodowe, a nawet rozprawa. W toku prowadzonego postępowania organ ten zgodnie z art. 10 kpa zobowiązany jest zapewnić właściwemu organowi powiatu czynny udział w każdym stadium postępowania, umożliwiając zgłoszenie żądań dotyczących przeprowadzenia dowodu, wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, zgłoszonych żądań. W tym celu niezbędne jest zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania nie przerywa biegu terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Za nie odpowiadające wymogom art. 10 kpa uznać należy jednak zawiadomienie skierowane do strony bezpośrednio przed lub w chwili wydawania rozstrzygnięcia nadzorczego. W konkretnym wypadku zbyt późne zawiadomienie lub jego brak może zostać ocenione jako wadliwość postępowania skutkująca uchyleniem aktu nadzoru. W niniejszej sprawie jak wynika z analizy akt postępowania rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało w dniu [...], tego samego dnia sporządzono pismo zawiadamiające o wszczęciu postępowania nadzorczego. Jak wywiedziono wyżej doręczenie w tym samym terminie rozstrzygnięcia oraz zawiadomienia stanowi naruszenie cyt. art.10 kpa. Nie zagwarantowano zatem Staroście przysługującego mu uprawnienia do brania czynnego udziału w toczącym się postępowaniu. Zdaniem Sądu w realiach przedmiotowej sprawy naruszenie przepisu art. 10 kpa stanowiło w istocie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. Starosta nie będąc bowiem powiadomiony o postępowaniu nadzorczym nie miał praktycznie żadnych możliwości wyjaśnienia, czy doszło do pomyłki przy przesłaniu Wojewodzie tekstu uchwały. Prawidłowo dokonane zawiadomienie umożliwiłoby organowi powiatu wykazanie rzeczywistej treści badanej uchwały, Starosta miałby wówczas możliwość przesłania pełnej dokumentacji posiedzenia, na którym podjęto sporną uchwałę. Możliwe byłoby wysłuchanie członków Rady Powiatu odnośnie podejmowanych czynności. W konsekwencji zaś poczynione ustalenia mogłyby spowodować zaniechanie działań nadzorczych. Wyjaśnienie przed sądem istotnych wątpliwości nie było możliwe, albowiem Sąd może przeprowadzić zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. jedynie dowody uzupełniające z dokumentów. Tymczasem w niniejszej sprawie celem ustalenia rzeczywistej treści spornej uchwały koniecznym byłoby zbadanie, nie tylko pełnej dokumentacji posiedzenia, na którym uchwała ta zapadła, ale także wysłuchanie wyjaśnień członków Rady Powiatu. W świetle przedstawionych wyżej rozważań, przyjęcie przez organ nadzoru wadliwości badanej uchwały należało uznać przynajmniej za przedwczesne. Skarżone rozstrzygnięcie zatem pozostawało w sprzeczności z art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Stąd na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzeczono jak w pkt. I sentencji wyroku. O kosztach rozstrzygnięto w myśl art. 200 p.p.s.a.. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. /-/ B.Drzazga /-/ B.Kamieńska /-/ A.Łaskarzewska MK