I SA/Bk 151/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia WSA Jacek Pruszyński (spr.), sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska, Protokolant Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 6 lipca 2010 r. sprawy ze skargi E. S. na postanowienie Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2009 r. 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. M. z dnia [...].02.2010 r. nr[...], 2. stwierdza, że postanowienia wymienione w pkt 1 nie mogą być wykonane w całości. E. S. we wniosku z [...].05.2009 r. zwrócił się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. M. postanowieniem z [...].02.2010 r. Nr [...]na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zawiesił postępowanie w sprawie, wskazując na konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia kwestii przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2008 r. W zażaleniu na powyższe postanowienie strona zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8, art. 12 § 1 i art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz § 21 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 28.02.2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 34, poz. 200). Dyrektor P. Oddziała Regionalnego ARiMR w Ł. postanowieniem z [...].03.2010 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W ocenie organu odwoławczego istnieje związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem niniejszej sprawy a zagadnieniem wstępnym, czyli ostatecznym rozpatrzeniem sprawy dotyczącej płatności rolnośrodowiskowej za 2008 r. Z akt sprawy wynika, że E. S. [...].05.2009 r. złożył wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2009 r. Tymczasem decyzją z [...].04.2009 r. odmówiono stronie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2008 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. W efekcie wniesionej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 13.01.2010 r. decyzję organu odwoławczego uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Od wyroku została wniesiona skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec powyższego postępowanie w sprawie przyznania płatności na 2008 r. nie zostało zakończone i nie można stwierdzić, czy beneficjent spełnia przesłankę określoną w § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 28.02.2008 r., tj. czy realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z 20.09.2005 r. w sprawie wsparcia obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005 r., str. 1 ze zm.), obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej. W konsekwencji brak rozstrzygnięcia za 2008 r. zawiesza postępowanie administracyjne w sprawie przyznania płatności na 2009 r. W sytuacji, gdyby w obrocie prawnym funkcjonowała ostateczna decyzja w przedmiocie odmowy przyznania płatności na 2008 r., miałoby to wpływ na całe podjęte przez stronę zobowiązanie, w tym też i postępowanie o płatności na 2009 r. Organ odwoławczy nie stwierdził również podstaw do uznania zarzutu naruszenia art. 7 i 8 K.p.a. – wskazano, że organ I instancji podjął wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony ani też zarzutu naruszenia art. 12 § 1 K.p.a. - stronę powiadomiono bowiem zgodnie z § 21 ust. 3 rozporządzenia z 28.02.2008 r. o niezałatwieniu sprawy w terminie wyznaczając nowy termin. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Białymstoku E.S. zarzucił naruszenie: 1. art. 7 K.p.a. poprzez faktyczną odmowę załatwienia wniosku z [...].05.2009 r. zgodnie z interesem strony, 2. art. 8 K.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób, który podważa zaufanie do Agencji i do organów Państwa, 3. art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. przez jego błędną wykładnię i bezpodstawne zastosowanie w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy nie dawał podstaw do jego zastosowania. Skarżący wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. M. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. nie odniósł się do argumentacji zawartej w zażaleniu. Zdaniem skarżącego rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej płatności rolnośrodowiskowej na 2008 r. nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w sprawie przyznania płatności na 2009 r. Stąd prawomocne rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku w sprawie sygn. akt I SA/Bk 441/09 nie jest rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego i nie zachodzi pomiędzy nim a przyznaniem płatności na 2009 r. związek przyczynowy. W sprawie sądowej bezspornie ustalono, że skarżący posiada plan działalności rolnośrodowiskowej i inne konieczne dokumenty, nie ma zatem żadnych przeszkód faktycznych i prawnych do wydania decyzji. Ponadto sądem w rozumieniu 97 § 1 pkt 4 K.p.a. nie jest sąd administracyjny, którego kognicja jest inna niż sądów powszechnych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. W piśmie procesowym z [...].06.2010 r. pełnomocnik skarżącego stwierdził, że rozstrzygnięcie w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej za 2008 r. w żaden sposób nie jest zagadnieniem wstępnym w stosunku do przyznania płatności rolnośrodowiskowej za 2009 r., nie jest bowiem zagadnieniem o charakterze prawnym. Nadto zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji" musi zależeć od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, a w przedmiotowej sytuacji w odniesieniu do postępowań za lata 2008 i 2009 takiej zależności nie ma. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem 97 § 1 pkt 4 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W doktrynie wskazuje się, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu jest powstałe w toku postępowania zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Pomiędzy załatwieniem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym musi zachodzić związek przyczynowy, zależność ta ma być bezpośrednia. Nadto rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego musi poprzedzać rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji (por. Komentarz do art. 97 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III.). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie występuje zagadnienie, którego uprzednie rozstrzygnięcie uzasadniałoby zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Rację ma organ administracyjny, iż warunkiem przyznania skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej na 2009 r. jest ustalenie, czy realizuje on 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z 20.09.2005 r. w sprawie wsparcia obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005 r., str. 1, ze zm.), obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej (§ 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 26.02.2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm.), analogicznie § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 28.02.2008 r.). Przepisy te nie wymagają jednak, aby kwestia ta została uprzednio rozstrzygnięta w odrębnym postępowaniu. Nadto zagadnienie to nie jest zagadnieniem prawnym, a stanowi wyjaśnienie okoliczności faktycznych tj. kwestii realizacji 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Nadto z treści przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. wyraźnie wynika, że nie będzie stanowiła zagadnienia wstępnego kwestia, która w danym postępowaniu wymaga rozstrzygnięcia przez organ prowadzący postępowanie główne. Nie każda bowiem kwestia prejudycjalna skutkuje zawieszeniem postępowania, ale tylko kwestia zależna od rozstrzygnięcia innego organu lub sądu. Stąd też, gdy ten sam organ rozpatruje dwie związane ze sobą sprawy, nie może zawiesić postępowania. Tak natomiast sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem organ zawieszając postępowanie organ powołał się na konieczność rozpatrzenia sprawy dotyczącej płatności rolnośrodowiskowej za 2008 r., a zatem sprawy, której rozpoznanie należy również do jego właściwości. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. M. w uzasadnieniu postanowienia zawieszającego postępowanie wskazał, że decyzja Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. odmawiająca przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2008 r. została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 13.01.2010 r. a od wyroku została wniesiona skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zdaniem organu dopiero rozpoznanie skargi kasacyjnej będzie oznaczać ostateczne rozstrzygnięcie tejże sprawy i pozwoli na załatwienie sprawy za 2009 r. Stanowisko to jest nieprawidłowe. Przede wszystkim w zarówno w orzecznictwie (np. wyrok NSA z 05.12.2006 r., II OSK 6/06, LEX nr 319175, wyrok WSA w Warszawie z 11.10.2007 r., VI SA/Wa 1210/07, LEX nr 395371), tak i w doktrynie (M. Jaśkowska, A. Wróbel, op. cit.) wskazuje się, że sąd administracyjny nie jest sądem w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W sytuacji, gdy zagadnienie wstępne należy do właściwości organu administracji publicznej, "rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego" jest wydanie decyzji ostatecznej – art. 16 K.p.a. (por. wyrok NSA z 14.02.2001 r., III SA 3226/99, LEX nr 47460). Zbadanie legalności zapadłego w toku postępowania administracyjnego rozstrzygnięcia o charakterze prejudycjalnym przez sąd administracyjny nie prowadzi natomiast do wydania orzeczenia, które może stać się bezpośrednią podstawą wydania decyzji w postępowaniu administracyjnym. Organ nie może zatem wskazywać w niniejszej sprawie na konieczność rozpoznania skargi kasacyjnej jako przesłankę zawieszenia postępowania. Zwłaszcza w sytuacji, gdy prowadziłoby to do obejścia wymogu z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., iż zagadnienie wstępne to zagadnienie, które musi być rozstrzygnięte przez inny organ. Sprawa dotycząca płatności na 2008 r. – jak wskazano powyżej - należy zaś do właściwości tego samego organu, co sprawa niniejsza. Nadto, w sprawie za 2008 r. została wydana decyzja ostateczna. Podsumowując, rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej płatności rolnośrodowiskowej na 2008 r. nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania w kontrolowanej sprawie odnoszącej się do 2009 r. Zagadnienie to nie jest zagadnieniem prawnym, a jego rozstrzygnięcie należy do tego samego organu, który rozpoznaje sprawę "główną". Nie jest natomiast wystarczającą przesłanką do stwierdzenia występowania "zagadnienia wstępnego", istnienie zależności pomiędzy przyznaniem płatności rolnośrodowiskowej a kwestią ustalenia realizacji 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Organ rozpoznając wniosek skarżącego winien wyjaśnić, czy spełnia on ten warunek i w zależności od wyniku tych ustaleń podjąć decyzję, o której mowa w § 21 ust. 2 rozporządzenia z 26.02.2009 r. Sąd nie stwierdził natomiast podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia art. 7 i art. 8 K.p.a. Uchybienie organów polegało na nieprawidłowym rozumieniu wskazanego powyżej art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i w konsekwencji jego zastosowaniu w sprawie, nie ma natomiast podstaw do twierdzenia, że organy nie podejmowały działań w celu załatwienia sprawy, jak też, iż postępowanie było prowadzone w sposób, który nie pogłębia zaufania obywateli do organów Państwa. Także strona skarżąca nie skonkretyzowała tych zarzutów. Stwierdzone naruszenie przepisów procedury uzasadniało uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Orzeczenie o niewykonywaniu postanowień Sąd oparł o przepis art. 152 ww. ustawy.