I SA/Bk 166/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska, Sędziowie sędzia WSA Jacek Pruszyński (spr.), sędzia WSA (del.) Patrycja Joanna Suwaj, Protokolant Beata Rusiecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 4 września 2013 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011 oddala skargę. Zaskarżoną do Sądu decyzją z [...] lutego 2013 r. nr [...] Dyrektor P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w Ł. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. z [...] grudnia 2012 r. nr [...],w której po ponownym rozpatrzeniu sprawy odmówiono K. M. (dalej również jako skarżąca) przyznania jednolitej płatności obszarowej na 2011 r. i nałożono sankcję w wysokości 4.341,58 zł. Z wymienionych rozstrzygnięć wynika, że skarżąca [...] kwietnia 2011 r. złożyła wniosek w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w którym ubiegała się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (JPO) do działek rolnych o łącznej powierzchni 7,56 ha. W wyniku postępowania stwierdzono zawyżenie zadeklarowanej powierzchni działek rolnych. Powierzchnię deklarowaną kwalifikowaną do płatności ustalono na 1,45 ha, albowiem z powierzchni deklarowanej wyłączono powierzchnię działek rolnych: działka [...] (nr [...] obręb M.i, gmina J.) - 1,01 ha, [...] (nr [...] obręb W. P. gmina G.) - 0,46 ha i [...] (nr [...]obręb W. gmina G.) - 1,64 ha. Różnica procentowa między powierzchnią działek zadeklarowanych do JPO, a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli wyniosła 421,38 %. Stąd organ I instancji nałożył na stronę sankcję, opierając się na treści art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. WE nr L 316 z dnia 2 grudnia 2009 r. str. 65). Rozpatrując odwołanie, Dyrektor Oddziału ARiMR uznał, że decyzja organu I instancji jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa krajowego i unijnego. Odnośnie działki C organ odwoławczy wskazał, że z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego wynika, iż grunty te były w 2011 r. użytkowane przez I. K. W konsekwencji skarżąca nie spełniła warunku przyznania płatności określonego w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.). W przypadku działki rolnej B powodem wykluczenia jej z płatności były wyniki kontroli na miejscu w zakresie wzajemnej zgodności oraz w zakresie kwalifikowalności powierzchni przeprowadzonej [...] listopada 2011 r. w gospodarstwie skarżącej. Z raportu z czynności kontrolnych wynika, że cała powierzchnia działki rolnej B jest porośnięta samosiejkami drzew, natomiast pozostałą część jej obszaru stanowi las. W ocenie organu powyższe oznacza, że działka ta nie była użytkowana rolniczo w 2011 r. W kwestii wykluczenia z płatności działki D, organ I instancji dokonując jej kwalifikacji pod kątem spełnienia warunków do przyznania płatności kierował się maksymalnym obszarem kwalifikowanym (PEG), wyznaczonym dla tej działki na podstawie ortofotomapy sporządzonej na bazie zdjęć lotniczych wykonanych [...] października 2010 r. oraz [...] czerwca 2006 r. Na dostępnych ortofotomapach, a także załączniku graficznym dostarczonym stronie razem z wnioskiem spersonalizowanym bardzo dokładnie widać, że cały obszar w granicach tej działki jest porośnięty wysokim drzewostanem. Dowodzi to zdaniem Dyrektora, że obszar ten nie był utrzymany w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. (art. 124 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003, Dz. U. UE L z dnia 31 stycznia 2009 r. nr 30, s. 16 ze zm.). Zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie nie ma również podstaw do zastosowania zwolnienia od nałożenia sankcji finansowych - art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. Wniosek nie był bowiem prawidłowy pod względem faktycznym, a skarżąca nie wykazała skutecznie w toku postępowania, że nie ponosi winy za zadeklarowanie nieprawidłowych danych. W skardze do Sądu K. M. wniosła o pozytywne jej rozpatrzenie. Skarżąca twierdzi, że w 2011 r. faktycznie użytkowała działkę C, zaś I. K. bezprawnie zabrała z niej trawę. Jej zdaniem raporty z czynności kontrolnych nie dotyczą jej gospodarstwa. Skarżąca nadmieniła, że działki A, B i D są koszone do 31 lipca każdego roku. W odpowiedzi na skargę Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sporne w sprawie ustalenia dotyczą działek zgłoszonych przez skarżącą do płatności oznaczonych jako B, C i D. Oceniając ich prawidłowość w pierwszej kolejności należy wskazać, że zasady przyznawania rolnikom płatności obszarowych zostały określone w ustawie o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zgodnie z art. 7 ust. 1 tej ustawy rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli: 1) posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha; 2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Jednocześnie w art. 7 ust. 1a ustawy wskazano, że jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. W przypadku działki C (nr ew. [...] obręb W. gmina G.) podstawą do zakwestionowania prawa do przyznania płatności było stwierdzenie, że skarżąca nie użytkowała tej działki w 2011 r. Należy wyjaśnić, że określony w cytowanym przepisie art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego warunek posiadania gruntów rolnych dla celów przyznania płatności należy rozumieć, jako ich rolnicze użytkowanie. W myśl art. 336 k.c. posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Dla przymiotu posiadania istotne jest zatem faktyczne władanie rzeczą. W orzecznictwie wielokrotnie zwracano uwagę na to, że dla prawa do otrzymania płatności liczy się faktyczne korzystanie z gruntów. NSA w wyroku z 18 października 2011 r., II GSK 1034/10 (dostępny w CBOSA) wskazał, że posiadanie uprawniające do uzyskania płatności musi zawierać w sobie kilka szczególnych cech: musi to być faktyczne posiadanie i rolnicze użytkowanie gruntów utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej i ściśle związanych z produkcją rolną, której przecież wspieraniu płatności mają służyć. Sąd zauważył, że idea płatności obszarowych wynika ze wspólnotowej polityki wspierania dochodów rolników i dotyczy, co wynika bezpośrednio z prawa wspólnotowego, pomocy finansowej udzielanej tylko tym podmiotom, które są faktycznymi użytkownikami gruntów rolnych. Aby zostać beneficjentem pomocy w ramach mechanizmu bezpośredniego wsparcia nie wystarczy zatem być posiadaczem działek rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego, ale należy je rolniczo użytkować. Ta właśnie okoliczność powoduje, że organ rozpoznający wniosek pomocowy jest zobowiązany przede wszystkim ocenić, czy wnioskodawca faktycznie posiada grunty rolne, których ma dotyczyć płatność i czy są one utrzymywane w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Także WSA w Warszawie w wyroku z 16 listopada 2010 r., V SA/Wa 1062/10 (dostępny w CBOSA) wskazał, że istotą płatności bezpośrednich do gruntów rolnych jest pomoc rolnikowi, który faktycznie użytkuje grunty rolne, utrzymując je zgodnie z normami, decyduje o profilu upraw i dokonuje swobodnie zabiegów agrotechnicznych oraz zbiera plony, a nie jedynie posiada tytuł prawny do zadeklarowanych gruntów. Sama więc możność władania gruntami rolnymi nie wystarczy, liczy się bowiem efektywne (rzeczywiste) w sensie gospodarczym korzystanie z gruntów, czyli faktyczne ich użytkowanie. Wnioskodawca nie musi natomiast wykazywać, że przysługuje mu prawo do gruntu. Tak bowiem, jak posiadanie przez producenta rolnego tytułu prawnego do gruntu rolnego zgłoszonego we wniosku nie przesądza jeszcze o przyznaniu płatności obszarowych z tego tytułu, tak i niedysponowanie stosownym tytułem prawnym do nieruchomości nie może automatycznie wyłączać rolnika z systemu pomocy (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2007 r., sygn. II GSK 258/06, dostępny w CBOSA). Uprawnionym do płatności jest bowiem także posiadacz samoistny i zależny bez tytułu prawnego (por. Komentarz do art. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U.08.170.1051), [w:] J. Bieluk, D. Łobos-Kotowska, Ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Komentarz, Oficyna, 2008). Sąd orzekający w tej sprawie zaprezentowane wyżej poglądy w pełni podziela. W kontrolowanej sprawie organy ustaliły, że wnioski o przyznanie płatności do działki rolnej C złożyło dwóch producentów – skarżąca i I. K. Uzyskany w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego materiał dowodowy, w pełni uzasadnia podjęte w zaskarżonej decyzji ustalenie, że grunty te były w 2011 r. użytkowane przez I. K.. Przede wszystkim sama skarżąca podała, że w 2011 r. działka C została skoszona przez I. K., która jak wskazała – bezprawnie wchodzi na tę działkę i ją użytkuje (k. [...] akt adm.). Fakt użytkowania działki potwierdziła I. K. (k. [...] akt adm.), zaś fakt skoszenia trawy został poparty zeznaniami świadków A. H. (k. [...]akt adm.) i A. H. (k. [...] akt adm.). Skarżąca potwierdziła ponadto, że w 2011 r. nie wykonywała żadnych zabiegów agrotechnicznych na spornej działce (k. [...] akt. adm.). Nie było zatem podstaw do uznania, że działka C znajdowała się w posiadaniu skarżącej w 2011 r. Jak już wskazano powyżej, organy nie były natomiast upoważnione do oceny zgodności z prawem użytkowania tej działki przez I. K. W konsekwencji skarżąca nie spełniła warunku przyznania płatności określonego w art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Odnośnie działki rolnej B (nr [...]obręb M., gmina J.) powodem wykluczenia jej z płatności były wyniki kontroli na miejscu w zakresie wzajemnej zgodności oraz w zakresie kwalifikowalności powierzchni przeprowadzonej [...] listopada 2011 r. w gospodarstwie skarżącej. Z raportu z czynności kontrolnych wynika, że cała powierzchnia działki rolnej B jest porośnięta samosiejkami drzew w wieku minimum 5 lat, natomiast pozostałą część jej obszaru stanowi las (raport nr [...]- k. [...] akt adm., raport nr [...]- k. [...] akt adm.). Potwierdza to sporządzona dokumentacja fotograficzna (zdjęcia nr: 2, 3, 4, 12, 13, 14, 15 – k. [...] akt adm.). Organ odwoławczy podkreślił, że zmierzony obszar pokrywa się z granicami działki rolnej B naniesionymi przez stronę na załączniku graficznym dołączonym do wniosku o przyznanie płatności na. Dowody te potwierdzają jednoznacznie, że działka ta nie była użytkowana rolniczo w 2011 r. Sformułowany w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego warunek utrzymania gruntów zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy w przypadku łąk i pastwisk jest spełniony, jeżeli okrywa roślinna jest na nich koszona i usuwana co najmniej raz w roku, w terminie do 31 lipca roku, lub są na nich wypasane zwierzęta w okresie wegetacyjnym traw - § 1 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. Nr 39, poz. 211). Na spornej działce rolnej B zadeklarowanej przez skarżącą jako trwały użytek zielony warunek ten nie został zrealizowany, gdyż jak wynika z zebranych dowodów, do dnia 31 lipca 2011 r. znajdująca się na niej okrywa roślinna nie była koszona i usuwana oraz nie były na niej wypasane zwierzęta. Bez znaczenia pozostaje prawidłowość zakwalifikowania przez inspektorów terenowych drzew rosnących na działce B jako pięcioletnich. Sam fakt stwierdzenia takiej roślinności na kontrolowanej działce w dniu [...] listopada 2011 r. podważa fakt jej rolniczego użytkowania w tymże roku kalendarzowym. Mając na uwadze stawiane zarzuty należy zauważyć, że z akt sprawy wynika, iż skarżącej wysłane zostały kopie raportu z czynności kontrolnych (k. [...] akt adm.). Skarżąca pouczona nie skorzystała z prawa do złożenia umotywowanych zastrzeżeń na piśmie. Wiarygodności protokołów z czynności kontrolnych nie podważają dokonane skreślenia i poprawki, gdyż dokonano ich w sposób pozwalający na odczytanie dokonanych skreśleń i opatrzono parafką, a więc zgodnie z procedurą, o której mowa w art. 71 k.p.a. Z protokołów jednoznacznie można odczytać wyniki kontroli działek rolnych skarżącej. W szczególności w odniesieniu do działki B oznaczono kody [...] wskazujące, że normy DKR nie są przestrzegane i na całej działce stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej. Dane z kontroli udokumentowane zostały fotografiami przyporządkowanymi w protokole do poszczególnych działek skarżącej. Dopiero w skardze strona podnosi, że zdjęcia nie zostały wykonane na jej działkach. Podkreślenia wymaga, że działki rolne są lokalizowane przez inspektorów w terenie za pomocą map i GPS-u, a pomiary dokonywane są za pomocą GPS-u. Kontrolujący są wyposażeni w specjalistyczne urządzenia pomiarowe przystosowane do pracy w trudnych warunkach terenowych. W protokole z czynności kontrolnych wskazano nazwę i model odbiornika GPS użytego do pomiarów. Skarżąca nawet nie próbowała wykazywać, że urządzenie to dokonuje pomiarów niedokładnie i przez to nie jest wiarygodne dla przeprowadzonej kontroli. Próby zakwestionowania identyfikacji działek podjęte w skardze nie mogły odnieść zatem pożądanego przez skarżącą skutku. Z kolei przy wykluczeniu z płatności działki rolnej D (nr [...] obręb W. P. gmina G.), organy kierowały się maksymalnym obszarem kwalifikowanym (PEG), wyznaczonym dla tej działki na podstawie ortofotomapy sporządzonej na bazie zdjęć lotniczych wykonanych [...] października 2010 r. oraz [...] czerwca 2006 r. Na dostępnych ortofotomapach, a także załączniku graficznym dostarczonym stronie razem z wnioskiem spersonalizowanym wyraźnie widać, że cały obszar w granicach tej działki jest porośnięty wysokim drzewostanem. Po za tym działka ta położona jest w kompleksie leśnym - działki ewidencyjne sąsiadujące z przedmiotową działką również są w całości zalesione. Na obu zdjęciach widoczne jest, że działka D jest na całej powierzchni zalesiona (k. [...] akt adm.). Powyższe dowodzi, że obszar ten nie był utrzymany w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Tymczasem biorąc pod uwagę treść art. 124 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 płatność można zatem przyznać rolnikowi do obszaru, który był utrzymany w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003 r. W konsekwencji ustaleń poczynionych przez organy działka rolna B musiała zatem zostać wykluczona z płatności JPO. W przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym stwierdzono, że skarżąca zadeklarowała do JPO na 2011 r. działki o łącznej powierzchni 7,56 ha. W wyniku podjętych ustaleń uznano, że powierzchnia użytków rolnych spełniających warunki do przyznania płatności to 1,45 ha (zakwalifikowano jedynie działkę A). Różnica między powierzchnią kwalifikowaną działek zadeklarowanych we wniosku (7,56 ha), a stwierdzoną przez organy (1,45 ha) przekracza 50%, dlatego też prawidłowo odmówiono skarżącej przyznania płatności JPO i nałożono sankcję. Podstawę ku temu stanowi art. 58 akapit trzeci rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Dyrektor Oddziału ARiMR trafnie uznał przy tym, że brak jest podstaw do odstąpienia od sankcji zgodnie z art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, gdyż w kontekście poczynionych ustaleń nie budzi wątpliwości, że wniosek złożony przez skarżącą nie był prawidłowy pod względem faktycznym zaś istotnie nie wykazała ona, że nie ponosi winy za zadeklarowanie danych nieprawidłowych. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W sposób wyczerpujący rozpatrzono cały materiał dowodowy. Ocena dowodów oraz podjęte wnioski odpowiadają zasadom logiki i doświadczenia życiowego. O prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia przekonuje uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).