I SA/Bk 167/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska, Sędziowie sędzia WSA Jacek Pruszyński (spr.), sędzia WSA (del.) Patrycja Joanna Suwaj, Protokolant Beata Rusiecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 4 września 2013 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2011 oddala skargę. Zaskarżoną do Sądu decyzją z [...] lutego 2013 r. nr [...] Dyrektor P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w Ł. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. z [...] grudnia 2012 r. nr [...], w której po ponownym rozpatrzeniu sprawy odmówiono K. M. (dalej również jako skarżąca) przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2011 (płatności ONW) oraz nałożono sankcję w łącznej kwocie 1.270,49 zł. Z wymienionych rozstrzygnięć wynika, że skarżąca [...] kwietnia 2011 r. złożyła wniosek, w którym ubiegała się o przyznanie płatności ONW do działek rolnych o łącznej powierzchni 7,56 ha (strefa nizinna I – 5,48 ha, strefa nizinna II - 2,08 ha). W wyniku postępowania stwierdzono zawyżenie zadeklarowanej powierzchni działek rolnych. Powierzchnia działek na obszarze ONW strefa nizinna I stwierdzona w trakcie kontroli wynosiła 1,45 ha: działka A (nr [...] obręb K. gmina S.) - 1,45 ha; działka B (nr [...] obręb M., gmina J.) – 0,00 ha. Z kolei powierzchnia działek na obszarze ONW strefa nizinna II stwierdzona w trakcie kontroli to wielkość 0,00 ha (dotyczy działek D - nr [...] obręb W. P. gmina G. oraz C - nr [...]obręb W. gmina G.). Mając na uwadze stwierdzone różnice powierzchniowe organ odmówił przyznania płatności oraz wyliczył kwotę sankcji na podstawie art. 16 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25, z 28 stycznia 2011 r., str. 8). Rozpatrując odwołanie, Dyrektor Oddziału ARiMR uznał, że decyzja organu I instancji jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa krajowego i unijnego. Odnośnie działki C organ odwoławczy wskazał, że z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego wynika, iż grunty te były w 2011 r. użytkowane przez I. K. W konsekwencji skarżąca nie spełniła warunku przyznania płatności określonego w §2 rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm.). W przypadku działki rolnej B powodem wykluczenia jej z płatności były wyniki kontroli na miejscu w zakresie wzajemnej zgodności oraz w zakresie kwalifikowalności powierzchni przeprowadzonej [...] listopada 2011 r. w gospodarstwie skarżącej. Z raportu z czynności kontrolnych wynika, że cała powierzchnia działki rolnej B jest porośnięta samosiejkami drzew, natomiast pozostałą część jej obszaru stanowi las. Potwierdza to sporządzona dokumentacja fotograficzna. W ocenie organu powyższe oznacza, że działka ta nie była użytkowana rolniczo w 2011 r. W kwestii wykluczenia z płatności działki D, organ I instancji dokonując jej kwalifikacji pod kątem spełnienia warunków do przyznania płatności kierował się maksymalnym obszarem kwalifikowanym (PEG), wyznaczonym dla tej działki na podstawie ortofotomapy sporządzonej na bazie zdjęć lotniczych wykonanych [...] października 2010 r. oraz [...] czerwca 2006 r. Na dostępnych ortofotomapach, a także załączniku graficznym dostarczonym stronie razem z wnioskiem spersonalizowanym bardzo dokładnie widać, że cały obszar w granicach tej działki jest porośnięty wysokim drzewostanem. Dowodzi to zdaniem Dyrektora, że obszar ten nie był utrzymany w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Ustalono, że dla działki D wartość kwalifikowanego obszaru (PEG) wynosi 0,00 ha. Zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie nie ma również podstaw do zastosowania zwolnienia od nałożenia sankcji finansowych - art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. Wniosek nie był bowiem prawidłowy pod względem faktycznym, a skarżąca nie wykazała skutecznie w toku postępowania, że nie ponosi winy za zadeklarowanie nieprawidłowych danych. W skardze do Sądu K. M. wniosła o pozytywne jej rozpatrzenie. Skarżąca twierdzi, że w 2011 r. faktycznie użytkowała działkę C, zaś I. K. bezprawnie zabrała z niej trawę. Jej zdaniem raporty z czynności kontrolnych nie dotyczą jej gospodarstwa. Skarżąca nadmieniła, że działki A, B i D są koszone do 31 lipca każdego roku. W odpowiedzi na skargę Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sporne w sprawie ustalenia dotyczą działek zgłoszonych przez skarżącą do płatności oznaczonych jako B, C i D. Zasady przyznawania rolnikom płatności ONW zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Z regulacji zawartej § 2 tego aktu wynika, że płatność ONW przysługuje rolnikowi w rozumieniu przepisów art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009, zwanemu dalej "rolnikiem": 1) który podjął zobowiązanie, o którym mowa w: a) art. 14 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160 z 26.06.1999, str. 80, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 25, str. 391, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1257/1999", albo b) art. 37 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1698/2005"; 2) jeżeli łączna powierzchnia działek rolnych w rozumieniu art. 2 pkt 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009, str. 65)4), zwanych dalej "działkami rolnymi", lub ich części, położonych na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia nr 73/2009, posiadanych w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynosi co najmniej 1 ha; 3) do położonej na obszarach ONW powierzchni działek rolnych lub ich części, będących w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynoszącej nie więcej niż 300 ha; 4) jeżeli został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym"; 5) jeżeli są przestrzegane wymogi i normy określone w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zgodnie z przepisami art. 50a i art. 51 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.). W przypadku działki C (nr ew. [...]obręb W. gmina G.) podstawą do zakwestionowania prawa do przyznania płatności było stwierdzenie, że skarżąca nie użytkowała tej działki w 2011 r. Z regulacji § 2 rozporządzenia wynika, że koniecznym warunkiem uzyskania przez producenta rolnego płatności ONW jest zatem m.in. prowadzenie na działkach rolnych działalności rolniczej. Oznacza to konieczność dysponowania przez producenta rolnego gruntami oraz efektywnego korzystania z tych gruntów. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w orzecznictwie. WSA w Warszawie w wyroku z 25 maja 2009 r. wskazał, że istotą płatności z tytułu ONW jest pomoc producentowi rolnemu, który faktycznie użytkuje grunty rolne, stosując zasady zwykłej dobrej praktyki rolniczej, zgodnie z potrzebą ochrony środowiska naturalnego i utrzymania terenów wiejskich, w szczególności przez zrównoważoną gospodarkę rolną. Decyduje o profilu upraw i dokonuje swobodnie zabiegów agrotechnicznych oraz zbiera plony, a nie jedynie posiada tytuł prawny do zadeklarowanych gruntów. Sama więc możność władania gruntami rolnymi nie wystarczy, liczy się bowiem efektywne (rzeczywiste) w sensie gospodarczym korzystanie z gruntów, czyli faktyczne ich użytkowanie (V SA/Wa 2791/08 - wyrok dostępny w CBOSA). Z kolei NSA w wyroku z 20 marca 2008 r. stwierdził, że pomoc na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania jest udzielana "producentowi rolnemu" jako osobie, która faktycznie użytkuje dane grunty rolne, a nie tylko dysponuje tytułem prawnym do zadeklarowanych gruntów. Sąd zgodził się, że sama możność władania gruntami nie wystarczy, liczy się bowiem efektywne (rzeczywiste) rolnicze wykorzystywanie gruntów znajdujących się w niekorzystnej sytuacji, z punktu widzenia gospodarowania nimi (II GSK 456/07 - wyrok dostępny w CBOSA). Na tle obecnie obowiązującego rozporządzenia z dnia 11 marca 2009 r. NSA potwierdził, że płatności przysługują producentowi rolnemu, który faktycznie użytkuje rolniczo odpowiedni areał zadeklarowanych działek rolnych (wyrok z 28 września 2010 r. II GSK 798/09, LEX nr 746237). Wnioskodawca nie musi natomiast wykazywać, że przysługuje mu prawo do gruntu. Tak bowiem, jak posiadanie przez producenta rolnego tytułu prawnego do gruntu rolnego zgłoszonego we wniosku nie przesądza jeszcze o przyznaniu płatności obszarowych z tego tytułu, tak i niedysponowanie stosownym tytułem prawnym do nieruchomości nie może automatycznie wyłączać rolnika z systemu pomocy (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2007 r., sygn. II GSK 258/06, dostępny w CBOSA). Uprawnionym do płatności jest bowiem także posiadacz samoistny i zależny bez tytułu prawnego (por. Komentarz do art. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U.08.170.1051), [w:] J. Bieluk, D. Łobos-Kotowska, Ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Komentarz, Oficyna, 2008). Sąd orzekający w tej sprawie zaprezentowane wyżej poglądy w pełni podziela. W kontrolowanej sprawie organy ustaliły, że wnioski o przyznanie płatności do działki rolnej C złożyło dwóch producentów – skarżąca i I. K. Uzyskany w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego materiał dowodowy, w pełni uzasadnia podjęte w zaskarżonej decyzji ustalenie, że grunty te były w 2011 r. użytkowane przez I. K. Przede wszystkim sama skarżąca podała, że w 2011 r. działka C została skoszona przez I. K., która jak wskazała – bezprawnie wchodzi na tę działkę i ją użytkuje (k. [...] akt adm.). Fakt użytkowania działki potwierdziła I. K. (k. [...] akt adm.), zaś fakt skoszenia trawy został poparty zeznaniami świadków A. H. (k. [...]akt adm.) i A. H. (k. [...] akt adm.). Skarżąca potwierdziła ponadto, że w 2011 r. nie wykonywała żadnych zabiegów agrotechnicznych na spornej działce (k. [...] akt. adm.). Nie było zatem podstaw do uznania, że działka C znajdowała się w posiadaniu skarżącej w 2011 r. Jak już wskazano powyżej, organy nie były natomiast upoważnione do oceny zgodności z prawem użytkowania tej działki przez I. K. W konsekwencji skarżąca nie spełniła warunku przyznania płatności określonego § 2 ww. rozporządzenia. Odnośnie działki rolnej B (nr [...]obręb M., gmina J.) powodem wykluczenia jej z płatności były wyniki kontroli na miejscu w zakresie wzajemnej zgodności oraz w zakresie kwalifikowalności powierzchni przeprowadzonej [...] listopada 2011 r. w gospodarstwie skarżącej. Z raportu z czynności kontrolnych wynika, że cała powierzchnia działki rolnej B jest porośnięta samosiejkami drzew w wieku minimum 5 lat, natomiast pozostałą część jej obszaru stanowi las (raport nr [...]- k. [...] akt adm., raport nr [...]- k. [...] akt adm.). Potwierdza to sporządzona dokumentacja fotograficzna (zdjęcia nr: 2, 3, 4, 12, 13, 14, 15 – k. [...] akt adm.). Organ odwoławczy podkreślił, że zmierzony obszar pokrywa się z granicami działki rolnej B naniesionymi przez stronę na załączniku graficznym dołączonym do wniosku o przyznanie płatności na. Dowody te potwierdzają jednoznacznie, że działka ta nie była użytkowana rolniczo w 2011 r. Warunek utrzymania gruntów zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy w przypadku łąk i pastwisk jest spełniony, jeżeli okrywa roślinna jest na nich koszona i usuwana co najmniej raz w roku, w terminie do 31 lipca roku, lub są na nich wypasane zwierzęta w okresie wegetacyjnym traw - § 1 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. Nr 39, poz. 211). Na spornej działce rolnej B zadeklarowanej przez skarżącą jako trwały użytek zielony warunek ten nie został zrealizowany, gdyż jak wynika z zebranych dowodów, do dnia 31 lipca 2011 r. znajdująca się na niej okrywa roślinna nie była koszona i usuwana oraz nie były na niej wypasane zwierzęta. Bez znaczenia pozostaje prawidłowość zakwalifikowania przez inspektorów terenowych drzew rosnących na działce B jako pięcioletnich. Sam fakt stwierdzenia takiej roślinności na kontrolowanej działce w dniu [...] listopada 2011 r. podważa fakt jej rolniczego użytkowania w tymże roku kalendarzowym. Mając na uwadze stawiane zarzuty należy zauważyć, że z akt sprawy wynika, iż skarżącej wysłane zostały kopie raportu z czynności kontrolnych (k. [...]akt adm.). Skarżąca prawidłowo pouczona nie skorzystała z prawa do złożenia umotywowanych zastrzeżeń na piśmie. Wiarygodności protokołów z czynności kontrolnych nie podważają dokonane skreślenia i poprawki, gdyż dokonano ich w sposób pozwalający na odczytanie dokonanych skreśleń i opatrzono parafką, a więc zgodnie z procedurą, o której mowa w art. 71 k.p.a. Z protokołów jednoznacznie można odczytać wyniki kontroli działek rolnych skarżącej. W szczególności w odniesieniu do działki B oznaczono kody [...] wskazujące, że normy DKR nie są przestrzegane i na całej działce stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej. Dane z kontroli udokumentowane zostały fotografiami przyporządkowanymi w protokole do poszczególnych działek skarżącej. Dopiero w skardze strona podnosi, że zdjęcia nie zostały wykonane na jej działkach. Podkreślenia wymaga, że działki rolne są lokalizowane przez inspektorów w terenie za pomocą map i GPS-u, a pomiary dokonywane są za pomocą GPS-u. Kontrolujący są wyposażeni w specjalistyczne urządzenia pomiarowe przystosowane do pracy w trudnych warunkach terenowych. W protokole z czynności kontrolnych wskazano nazwę i model odbiornika GPS użytego do pomiarów. Skarżąca nawet nie próbowała wykazywać, że urządzenie to dokonuje pomiarów niedokładnie i przez to nie jest wiarygodne dla przeprowadzonej kontroli. Próby zakwestionowania identyfikacji działek podjęte w skardze nie mogły odnieść zatem pożądanego przez skarżącą skutku. Z kolei przy wykluczeniu z płatności działki rolnej D (nr [...] obręb W. P. gmina G.), organy kierowały się maksymalnym obszarem kwalifikowanym (PEG), wyznaczonym dla tej działki na podstawie ortofotomapy sporządzonej na bazie zdjęć lotniczych wykonanych [...] października 2010 r. oraz [...] czerwca 2006 r. Na dostępnych ortofotomapach, a także załączniku graficznym dostarczonym stronie razem z wnioskiem spersonalizowanym wyraźnie widać, że cały obszar w granicach tej działki jest porośnięty wysokim drzewostanem. Po za tym działka ta położona jest w kompleksie leśnym - działki ewidencyjne sąsiadujące z przedmiotową działką również są w całości zalesione. Na obu zdjęciach widoczne jest, że działka D jest na całej powierzchni zalesiona (k. [...] akt adm.). Powyższe dowodzi, że obszar ten nie był utrzymany w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Jak ustalono, wartość maksymalnego kwalifikowanego obszaru (PEG) dla działki ewidencyjnej nr [...] jest równa 0,00 ha. Skarżąca była informowana o tych okolicznościach przed złożeniem wniosku na 2011 r. W konsekwencji, mając na uwadze regulacje art. 7 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, art. 6 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 oraz art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, działka rolna B musiała zostać wykluczona z płatności ONW. W przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym stwierdzono, że skarżąca zadeklarowała do ONW na 2011 r. działki o łącznej powierzchni 7,56 ha. W wyniku postępowania stwierdzono zawyżenie zadeklarowanej powierzchni działek rolnych. W strefie nizinnej powierzchnia deklarowana do płatności wyniosła 5,48 ha zaś powierzchnia stwierdzona w trakcie kontroli wynosiła 1,45 ha (działka A, nr [...] obręb K. gmina S.). W strefie nizinnej II powierzchnia deklarowana to 2,08 ha, a powierzchnia stwierdzona w trakcie kontroli to 0,00 ha. Różnice między powierzchnią kwalifikowaną działek zadeklarowanych we wniosku, a stwierdzoną w czasie kontroli w obu przypadkach przekracza 50%, dlatego też organ prawidłowo odmówił skarżącej przyznania płatności ONW i nałożył sankcję. Podstawę ku temu stanowi art. 16 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011. Dyrektor Oddziału ARiMR trafnie uznał przy tym, że brak jest podstaw do odstąpienia od sankcji zgodnie z art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, gdyż w kontekście poczynionych ustaleń nie budzi wątpliwości, że wniosek złożony przez skarżącą nie był prawidłowy pod względem faktycznym zaś istotnie nie wykazała ona, że nie ponosi winy za zadeklarowanie danych nieprawidłowych. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W sposób wyczerpujący rozpatrzono cały materiał dowodowy. Ocena dowodów oraz podjęte wnioski odpowiadają zasadom logiki i doświadczenia życiowego. O prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia przekonuje uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).