I SA/Bk 188/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jacek Pruszyński, sędzia WSA Wojciech Stachurski, Protokolant Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 3 października 2012 r. sprawy ze skargi M. Ż. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości, 3. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz skarżącej M. Ż. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w Ł. z [...] kwietnia 2012 r. Nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. z [...] stycznia 2012 r. Nr [...], którą odmówiono przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011 Pani M. Ż. (dalej także, jako "skarżąca"). Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym: Skarżąca, wnioskiem z 21 kwietnia 2011 r. wystąpiła do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. o przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w którym ubiegała się o przyznanie: jednolitej płatności obszarowej (JPO) do wszystkich deklarowanych działek rolnych o łącznej powierzchni wynoszącej 9,11 ha oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) do działek rolnych o powierzchni 5,96 ha. W dniu 8 lipca 2011r. w gospodarstwie skarżącej została przeprowadzona kontrola w zakresie kwalifikowalności powierzchni metodą inspekcji terenowej, która wykazała nieprawidłowości dotyczące powierzchni działek zgłoszonych do dopłat. Ze względu na stwierdzoną różnicę miedzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzona kwalifikująca się do objęcia jednolitą płatnością obszarową, procentowa różnica wyniosła 20,3435 % Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. decyzją z [...] stycznia 2012 r. odmówił przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011. Dyrektor [...] Oddziału ARiMR w Ł. zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy ww. decyzję wydaną przez organ I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy, przywołując art. 31 ust.7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz.1051 ze zm.), podniósł, że w przypadku, gdy strona nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie z kontroli, może w terminie 14 dni zgłosić umotywowane zastrzeżenia na piśmie. Ponieważ strona nie skorzystała z przysługującego jej prawa, organ za wiążące uznał ustalenia zawarte w protokole z kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącej, metoda inspekcji terenowej w odniesieniu do działek rolnych oznaczonych A/A1, B/B1, D, E, F/F1 oraz G, z których wynika, że zadeklarowana powierzchnia działek rolnych jest większa od powierzchni stwierdzonej (kod pokontrolny DR 13+). Podstawę wyłączenia powierzchni działek rolnych stanowiły głównie zwarte skupiska drzew, a w przypadku działki oznaczonej jako G dodatkowo stwierdzono niespójność. W związku z tym, że łączna powierzchnia zadeklarowana we wniosku do płatności JPO wynosiła 9,11 ha, a UPO wynosiła 5,96, natomiast stwierdzona w trakcie kontroli na miejscu odpowiedni 7,57 ha oraz 4,42 ha. Różnica powierzchni, jest powierzchnia zawyżoną i wynosi 1,54 ha, co stanowi 20,3435 %. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 58 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 209 r. ustanawiającego szczegółowe zasady rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach wsparci ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L nr 316, s.1 ze zm.), dalej jako: "rozporządzenie 1122/2009", jeżeli różnica między powierzchnią stwierdzoną przekracza 20 % lecz nie więcej niż 50 % powierzchni stwierdzonej, nie przyznaje się pomocy w danym roku. W związku z tym, iż różnica pomiędzy powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną podczas kontroli na miejscu wynosi 20,3435 % wnioskodawcy prawidłowo odmówiono przyznania jednolitej płatności obszarowej. Dodatkowo decyzji organ odwoławczy wskazał, że w myśl postanowień art. 7 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego, rolnikowi, który spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej przysługują płatności uzupełniające, tym samym odmowa przyznania jednolitej płatności obszarowej skutkuje odmową przyznania uzupełniającej krajowej płatności bezpośredniej. Zdaniem organu II instancji w przedmiotowej sprawie nie było podstaw do zastosowania zwolnienia od nałożenia sankcji finansowych, o którym mowa w art. 73 rozporządzenia 1122/2009. Wniosek nie był, bowiem prawidłowy pod względem faktycznym, a skarżąca nie wykazała skutecznie w toku postępowania, iż nie ponosi winy za zadeklarowanie we wniosku nieprawidłowych danych. Dyrektor Podlaskiego Oddziału ARiMR w Ł. podniósł, że wnioskujący o dopłaty właściciel działki powinien być najlepiej zorientowany, co do użytkowanego przez niego obszaru, a zatem nie można uznać braku jego winy w sytuacji, gdy zadeklarowana przez niego powierzchnia działki rolnej jest niezgodna z rzeczywistością (por. m.in. wyrok NSA z 18 listopada 2010 r., sygn. akt IIGSK 990/09; wyrok NSA z 14 października 2010 r., sygn. akt II GSK 875/09). W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skardze na powyższą decyzję Dyrektora [...] Oddziału ARiMR w Ł., skarżąca podniosła, że została wprowadzona w błąd przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Wskazała, że wypełniając wniosek oparła się na przesłanych przez organ danych dotyczących PEG, które uważała za wiarygodne. Ponadto autor skargi zarzucił, że kontrola działek rolnych przeprowadzona metodą inspekcji terenowej została źle wykonana, czego dowodem jest wypis i wyrys działki ewidenc. B/B1. Reasumując wskazano, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego zawiera błędy oraz, że jest nieprawidłowa i krzywdząca. Odpowiadając na skargę Dyrektor [...] Oddziału ARiMR w Ł. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazując że wyniki kontroli na miejscu mają rolę nadrzędną w stosunku do danych zawartych w bazach referencyjnych (PEG). Dlatego też w jego ocenie zarzut skarżącej, że deklarowana powierzchnia nie przekracza obszaru zakwalifikowanego do płatności nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie. Dodatkowo organ odwoławczy podniósł, że ubiegający się o płatności do gruntów rolnych wnioskodawcy zobowiązani są do zachowania szczególnej staranności przy określeniu powierzchni, rodzaju upraw zgłaszanych do przedmiotowych płatności a także wskazania działek ewidencyjnych, na których działki rolne są położone. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargę uwzględniono, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne. W tym miejscu podkreślić należy, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a. Sąd dopatrzył się w zaskarżonej decyzji uchybień, które skutkowały koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego, albowiem uznał, że organ naruszył art.73 ust.1 rozporządzenia 1122/2009 oraz przepisy proceduralne tj. art. 80 Kpa (zasada swobodnej oceny dowodów), w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. W myśl zasady swobodnej oceny dowodów, organ administracji publicznej powinien, bowiem ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Tego w sprawie zabrakło. Jednocześnie Sąd podziela dokonaną przez organ odwoławczy ocenę przeprowadzonej kontroli na miejscu, jak i protokołu z czynności kontrolnych, zgodnie z którą zarówno kontrola, jak i sam protokół zostały sporządzone w sposób prawidłowy i w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa. Tym samy ustalenia z kontroli zawarte w raporcie z kontroli, nie zakwestionowane przez skarżącą w trybie art. 31 ust. 7 ustawy o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego, stanowią dowód tego, co zostało stwierdzone w jej trakcie. Przed przystąpieniem do oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z przepisami prawa przypomnieć należy, że ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, ustalając zasady i tryb przyznania jednolitej płatności obszarowej do powierzchni uprawy, określonych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r., ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, nr 247/2006, nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE z 2009 r. Nr L 3), przyjmuje w art. 7 ust. 1 ustawy, że rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli: 1) posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla, Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha; 2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Natomiast w myśl art. 7 ust. 4 ustawy o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego, wysokość płatności obszarowych w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn deklarowanej przez rolnika powierzchni kwalifikującej się do objęcia płatnościami obszarowymi, po uwzględnieniu zmniejszeń, wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości i stawek płatności obszarowych na 1 ha powierzchni. Tym samym przyznanie producentowi rolnemu płatności uzależnione jest od zadeklarowanej przez niego powierzchni uprawowej. Zawyżenie przez wnioskodawcę powierzchni uprawowej zagrożone jest sankcjami przewidzianymi w prawie wspólnotowym, w tym w art. 58 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, zgodnie z którym jeżeli w odniesieniu do danej grupy upraw obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek z systemów pomocy obszarowej przekracza obszar stwierdzony zgodnie z art. 57, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru stwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeżeli różnica ta wynosi więcej niż 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20% zatwierdzonego obszaru. Jeżeli różnica ta przekracza 20 % zatwierdzonego obszaru, w odniesieniu do danej grupy upraw nie przyznaje się żadnej pomocy obszarowej. Jednocześnie regułą jest, że obniżek i wyłączeń nie powinno się stosować w przypadku gdy rolnik poinformował właściwy organ na piśmie, iż wniosek pomocowy jest nieprawidłowy lub zdezaktualizował się od czasu złożenia, pod warunkiem, że rolnik nie został powiadomiony o zamiarze właściwego organu co do przeprowadzenia kontroli na miejscu, oraz że organ ten nie poinformował rolnika o jakichkolwiek nieprawidłowościach we wniosku (art. 71 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009). Poza sporem w sprawie pozostaje spełnienie przez skarżącą warunków, uprawniających do uzyskania wnioskowanych płatności, o których mowa w art. 7 ust.1 ustawy o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego. Spór w sprawie koncentruje się natomiast wokół zastosowanych przez organy sankcji skutkujących pozbawieniem skarżącej w 2011 r. wnioskowanych dopłat bezpośrednich z uwagi na stwierdzone różnice pomiędzy powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną podczas kontroli na miejscu. Podstawą wyłączeń były głównie zwarte skupiska drzew widoczne także na ortofotomapach stanowiących załącznik do wniosku, natomiast w przypadku działki oznaczonej jako: "G", dodatkowo organ stwierdził brak spójności. Zgodnie z art.73 ust.1 rozporządzenia 1122/2009, obniżek i wykluczeń, przewidzianych w rozdziałach I i II, nie stosuje się w przypadku, gdy rolnik złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym lub gdy może wykazać, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy. Ponadto obniżek i wykluczeń, przewidzianych w rozdziałach I i II, nie stosuje się w odniesieniu do tych części wniosku o przyznanie pomocy co, do których rolnik informował właściwy organ na piśmie, że wniosek o przyznanie pomocy jest nieprawidłowy lub zdezaktualizował się od czasu złożenia, pod warunkiem, że rolnik nie został powiadomiony o zamiarze właściwego organu przeprowadzenia kontroli na miejscu, oraz że organ ten nie poinformował rolnika o jakichkolwiek nieprawidłowościach we wniosku. Powyższy przepis powinien być interpretowany z uwzględnieniem brzmienia pkt 75 preambuły do ww. rozporządzenia, w którtm wskazano, że zmniejszenia oraz wykluczenia mogą być stosowane jedynie w przypadku zaniedbania rolnika lub jego celowego działania. Przy wykładni art.73 ust.1 rozporządzenia 1122/2009 należy mieć, więc na uwadze okoliczność, że ustawodawca unijny przy stosowaniu obniżek i wykluczeń, szczególny nacisk kładzie na wyraźny zamiar wprowadzenia organu w błąd, a więc celowość działania wnioskodawcy. Z powyższego wynika, że mimo stwierdzenia różnicy pomiędzy danymi wpisanymi we wniosku o dopłatę, a danymi rzeczywistymi, wnioskodawca może dopłatę otrzymać, a wynika to z brzmienia art. 73 ust. 1 rozporządzenia 1122/2009 (podobnie NSA w wyroku z dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. II GSK 1069/08, który zapadł, co prawda na tle nieobowiązującego już art. 68 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, ale nadal zachowuje swą aktualność), jeżeli błąd nie jest wynikiem celowego działania rolnika lub jego zaniedbania. W złożonej skardze pełnomocnik skarżącej podkreślał, że skarżąca działała w dobrej wierze wypełniając wniosek, bowiem oparła się na danych zawartych w bazach referencyjnych (PEG) przesłanych przez organ. Dokumenty zgromadzone w aktach administracyjnych mogą wskazywać, że powstały błąd w żaden sposób nie był celowy, a skarżąca nie zataiła faktycznych okoliczności jego powstania. Błąd ten został wykryty dopiero w trakcie kontroli na miejscu. Z akt administracyjnych wynika także, że w związku ze złożonym przez skarżącą odwołaniem organ I instancji wystąpił z prośbą o zweryfikowanie PEG dla działek ewidencyjnych położonych w gminie S. oraz S. objętych wnioskiem skarżącej (k-19 akt admin.). W odpowiedzi uzyskał informację, z której wynika, że PEG istniejący w komputerowej bazie danych (ZSZiK), nie był wyznaczony prawidłowo (pismo z 20 lutego 2012 r. wraz z załącznikami k-20 akt admin.) oraz, że zostały poprawione pola zagospodarowania. W świetle powyższego samo skonstatowanie przez organ odwoławczy, że skarżąca nie wykazała braku winy, bez oceny podnoszonych przez nią okoliczności, zwłaszcza w świetle informacji o nieprawidłowym wyznaczeniu PEG w ZSZiK nie może zasługiwać na aprobatę. Zawarte w zaskarżonej decyzji stwierdzenie, że skarżąca jest winna nieprawidłowości podanych we wniosku, wymagało dodatkowych ustaleń i wnikliwej analizy wszystkich wynikających z dostępnych organowi dokumentów, a przede wszystkim ustalenia czy błąd popełniony przez skarżącą był wynikiem celowego działania lub jej zaniedbania. Organ prowadzący postępowanie nie może pominąć jakiegokolwiek dowodu istotnego dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Pominięcie przez organ dowodu może nasuwać wątpliwości, co do prawidłowości ustalonego stanu faktycznego, jak i trafności oceny innych zebranych w sprawie dowodów w zgodzie z zasadą swobodnej oceny dowodów. W świetle powyższego zlekceważenie przez organ obowiązku rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie w szczególności poprzez zaniechanie szczegółowego odniesienia się do podnoszonych przez skarżącą okoliczności stanowiących przyczynę błędu w kontekście, znajdującej się w aktach admin., informacji o nieprawidłowym wyznaczeniu PEG w ZSZiK wskazuje na naruszenie art. 80 Kpa, ale także na naruszenie art. 73 ust. 1 rozporządzenia 1122/2009. Mając powyższe na uwadze na mocy art.145 §1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji, a o niewykonalności uchylonego aktu na mocy art. 152 p.p.s.a. Natomiast o kosztach Sąd orzekł na mocy art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę w zakresie ustalania, czy zachodzą podstawy do wykluczenia z płatności organ winien uwzględnić wyżej wskazaną ocenę prawną. Ponadto organ powinien ustalić czy błąd popełniony przez skarżącą był wynikiem celowego działania lub jej zaniedbania.