I SA/Bk 189/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska, Sędziowie sędzia WSA Sławomir Presnarowicz, sędzia WSA Wojciech Stachurski (spr.), Protokolant Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 12 września 2012 r. sprawy ze skargi Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w O. Filia w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie podatku od nieruchomości za 2011 r. oddala skargę. Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy J. z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...], określającą wobec Agencji Nieruchomości Rolnych - Oddział Terenowy w O. Filia w S. (dalej jako "Agencja") wysokość zobowiązania w podatku od nieruchomości za 2011 rok w kwocie [...] zł. Po kilkukrotnym rozpoznaniu sprawy w postępowaniu instancyjnym organy ustaliły, że w okresie od 1 stycznia 2011 r. do 19 grudnia 2011 r. Agencja miała we władaniu działki położone na terenie Gminy J. w obrębie O. o nr geod.: [...] oraz działkę o nr geod. [...] w obrębie Z., sklasyfikowane w ewidencji gruntów i budynków w całości lub w części jako "Ti" (inne tereny komunikacyjne) lub "Tk" (tereny kolejowe). Łączna powierzchnia tak sklasyfikowanych gruntów wynosiła [...] m2. Zdaniem organów, grunty te powinny być opodatkowane podatkiem od nieruchomości według stawek przewidzianych dla gruntów pozostałych. Organy nie zgodziły się z Agencją, że grunty położone na działkach o nr geod.: [...] (część) oraz na działce o nr geod. [...], nie podlegają opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości z uwagi zajęcie ich pod drogi publiczne. Uzasadniając swoje stanowisko organy powołały się na zapisy ewidencji gruntów i budynków oraz treść uchwały Rady Gminy J. nr XXXVII/206/10 z dnia 10 września 2010 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych na terenie Gminy Jeleniewo (Dz. Urz. Woj. Podl. Nr 247, poz. 3010). W złożonej do Sądu skardze Agencja zarzuciła decyzji SKO w S. naruszenie: - art. 21 § 3, art. 121 § 1, art. 122, art. 187 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U z 2012 r., poz. 749, w dalszej części powoływanej w skrócie "o.p."); - art. 2 ust. 2 i ust. 3 pkt 4 ustawy z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (tekst jedn. Dz. U z 2006 r., Nr 121, poz. 844 ze zm., w dalszej części powoływanej w skrócie "u.p.o.l."); - art. 2 ust. 3 pkt 4 u.p.o.l. w zw. z art. 4 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych. Na tej podstawie Agencja wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Agencja stwierdziła, że zgodnie z art. 2 ust. 3 pkt 4 u.p.o.l. opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości nie podlegały pasy drogowe wraz z drogami oraz obiektami budowlanymi związanymi z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu. Przepisy u.o.p.o.l. nie zawierają legalnej definicji pojęcia "pasa drogowego" oraz "drogi". Pojęcia te zostały zdefiniowane w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. Nr 19, poz. 115 z 2007 r. ze zm). Dalej Agencja podniosła, że w świetle art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. Nr 193, poz. 1287 ze zm.), ewidencja gruntów i budynków nie obejmuje budowli, czyli drogi rozumianej zgodnie z definicją zawartą w ustawie o drogach publicznych. Szczegóły dotyczące prowadzenia ewidencji gruntów i budynków, w tym sposób oznaczania symbolami poszczególnych danych wpisywanych do ewidencji, został uregulowany w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). W § 68 ust. 3 pkt 7 tego rozporządzenia wskazano, że grunty zabudowane i zurbanizowane dzielą się m.in. na tereny komunikacyjne, w tym drogi, oznaczone symbolem "dr". Brak jest przy tym wymienienia w tym przepisie pojęć: "pas drogowy" oraz "obiekty budowlane związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu", choć przedmioty objęty tymi pojęciami podlegają zwolnieniu od podatku. Zdaniem Agencji, już choćby z tego powodu brak jest podstaw do zastosowania zapisów ewidencji gruntów i budynków do niniejszej sprawy. Ponadto z wyżej powołanego rozporządzenia (Załącznik nr 6 ust. 3 pkt 7a) wynika, że jako drogę rozumie się grunty w granicach pasów drogowych dróg określonych w ustawie o drogach publicznych. Świadczy to o różnicy w pojęciu "droga" przyjętym na potrzeby ustawy o ewidencji gruntów i budynków oraz przyjętym na potrzeby ustawy o drogach publicznych. Pojęcie droga, przyjęte na potrzeby ustawy o drogach publicznych jest szersze, aniżeli definicja przyjęta na potrzeby ustawy o ewidencji gruntów i budynków. Oznacza to z kolei, że dany obiekt będzie drogą w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, lecz nie zostanie oznaczony symbolem "dr". Brak oznaczenia tym symbolem nie będzie przy tym oznaczał, że nie jest to droga. W ocenie strony skarżącej, organ podatkowy nie może poprzestać na zapoznaniu się z danymi z ewidencji i domniemaniu ich prawdziwości, lecz musi podjąć wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zdaniem Agencji, ustalenie czy działki objęte zobowiązaniem podatkowym wchodzą w skład pasa drogowego może nastąpić tylko w oparciu o uchwałę Rady Gminy, podjętą w trybie art. 7 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, o przebiegu istniejących dróg gminnych. W ocenie strony skarżącej, organ podatkowy wbrew art. 121 § 1, 122, 187 § 1 o.p. nie przeprowadził w sposób należyty postępowania dowodowego w zakresie ustalenia charakteru wskazywanych przez skarżącą nieruchomości zajętych pod pasy drogowe w oparciu o uchwałę Rady Gminy podjętą w trybie art. 7 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, o przebiegu istniejących dróg gminnych. Agencja podniosła też, że działki gruntu o nr geod. [...], a także część działki o nr [...] położonej w obrębie O. i część działki o nr [...] położonej w obrębie Z., nie podlegają opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości, ponieważ podlegają podatkowi rolnemu. W Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy J. ww. działki przeznaczone były na cele rolne i faktycznie wykorzystane na cele rolne. W odpowiedzi na skargę SKO w S.wniosło o jej oddalenie. Na rozprawie przed Sądem pełnomocnik Agencji wskazał na dołączone do akt sprawy uchwały Rady Gminy J. nr [...] i nr [...], porozumienie z [...] listopada 2011 r. zawarte między Agencją a Radą Gminy J. oraz na zaświadczenia Urzędu Gminy J., które to dokumenty – zdaniem strony skarżącej – wskazują, że sporne działki były zajęte na drogi publiczne, bądź też stanowiły użytki rolne. Wojewódzki Sad Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zasadniczy spór w tej sprawie dotyczy tego, czy będące we władaniu Agencji w 2011 r. działki o nr geod.: [...] położone w obrębie O. oraz działka o nr geod. [...] położona w obrębie Z., powinny być opodatkowane podatkiem od nieruchomości, czy też powinny być wyłączone z tego opodatkowania. W pierwszym rzędzie należy zauważyć, że zasadą jest opodatkowanie gruntów podatkiem od nieruchomości (art. 2 ust. 1 pkt 1 u.p.o.l.). Nie podlegają opodatkowaniu tym podatkiem między innymi grunty będące użytkami rolnymi, gruntami zadrzewionymi i zakrzewionymi na użytkach rolnych lub lasy, chyba, że są zajęte na prowadzenie działalności gospodarczej (art. 2 ust. 2 u.p.o.l.). W tym zakresie, podstawowe znaczenie dla określenia charakteru gruntu ma ewidencja gruntów i budynków. Wynikające z niej dane stanowią podstawę wymiaru podatków, co wprost wynika z art. 21 ust. 1 cyt. ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Potwierdza to również art. 1a ust. 3a u.p.o.l., który stanowi, że przez użyte w tej ustawie takie określania jak np.: użytki rolne, grunty zadrzewione i zakrzewione, czy też lasy – rozumie się grunty sklasyfikowane w ten sposób w ewidencji gruntów i budynków. Jak zgodnie wskazuje się w doktrynie i judykaturze, przy opodatkowywaniu gruntu należy brać pod uwagę klasyfikację z ewidencji gruntów, a nie to, co na tym gruncie w rzeczywistości ma miejsce albo w jakim charakterze jest on wykorzystywany (zob. np.: L. Etel [w:], L. Etel, S. Presnarowicz, G. Dudar, Podatki i opłaty lokalne. Podatek rolny. Podatek leśny, Warszawa 2008, komentarz do art. 2 u.p.o.l.; a także wyrok NSA z 25 listopada 2010 r. II FSK 1291/09, Lex nr 745606). Mając powyższe na uwadze za bezzasadne należy uznać twierdzenia Agencji, że działki gruntu oznaczone nr geod. [...] i część działki nr [...], nie podlegają opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości, ponieważ podlegają podatkowi rolnemu. Jak wynika z akt sprawy, działki te, według stanu na dzień 14 grudnia 2011 r., sklasyfikowane były w powadzonej przez Starostwo Powiatowe w S. ewidencji gruntów i budynków jako "Ti" - inne tereny komunikacyjne, bądź - jak działka nr [...] – w całości jako "Tk"- tereny kolejowe (vide: k 80, 81 i 83 akt administracyjnych). Powyższe przesądza o prawidłowości opodatkowania tych działek podatkiem od nieruchomości, a nie podatkiem rolnym. Natomiast działka oznaczona nr [...] w części sklasyfikowana była jako grunty orne (1.300 m2), a w części jako inne tereny komunikacyjne (500 m2) i tylko w tej części została opodatkowana podatkiem od nieruchomości (vide: k. 80 i k. 86 – druga strona uzasadnienia decyzji organu I instancji). Prawidłowości poczynionych w tym zakresie ustaleń przez organy podatkowe nie podważają zapisy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy J., czy też zaświadczenia wydane przez Urząd Gminy L., wskazujące na przeznaczenie tych działek na cele rolnicze. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest jedynie dokumentem planistycznym gminy, który nie ma cech prawa miejscowego - art. 9 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 647). Jego ustalenia są wiążące dla organów gminy jedynie przy sporządzaniu planów miejscowych zagospodarowania przestrzennego, a nie przy wymiarze podatków. Z kolei zaświadczenia Urzędu Gminy J., na które powołuje się Agencja, wskazują jedynie, że sporne działki były przeznaczone na cele rolne w planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy J. Nr [...] z [...] listopada 1994 r., który to plan stracił jednak ważność 31 grudnia 2003 r. (k. 39-42 akt sądowych). Pomijając fakt, że zaświadczenia te nie stanowią o klasyfikacji gruntów w rozumieniu art. 1a ust. 3 u.p.o.l., to dotyczą stanu przeszłego. W żaden wypadku nie mogą one zatem stanowić podstawy klasyfikacji spornych gruntów dla celów podatku od nieruchomości za 2011 r. Nie zasługują też na uwzględnienie twierdzenia Agencji, że sporne działki nie powinny podlegać opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości z uwagi na fakt, że są zajęte pod pasy drogowe dróg publicznych w rozumieniu przepisów o drogach publicznych – wyłączenie z art. 2 ust. 3 pkt 4 u.p.o.l. Rację ma oczywiście Agencja wskazując, że dla oceny, czy dany grunt jest zajęty pod pas drogowy niewystarczające są dane z ewidencji gruntów i budynków. Mogą bowiem zdarzyć się przypadki, że dany grunt wchodzi w pas drogi mimo, że w ewidencji gruntów i budynków nie jest oznaczony jako "dr". Dotyczy to w szczególności dróg wewnętrznych, których opodatkowanie rodziło pewne trudności w stanie prawnym obowiązującym do końca 2006 r. Trzeba jednak zauważyć, że w obecnym stanie prawnym, dotyczącym również przedmiotowej sprawy, z wyłączenia spod opodatkowania podatkiem od nieruchomości na mocy art. 2 ust. 3 pkt 4 u.p.o.l. mogą korzystać tylko takie grunty, które są zajęte pod pasy drogowe dróg publicznych. Do dróg publicznych ustawodawca zalicza drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne (art. 2 ustawy o drogach publicznych). Zaliczenie danej drogi do kategorii dróg gminnych oraz ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy (art. 7 ust. 2 i 3 ustawy o drogach publicznych). Można więc zgodzić się z Agencją, że ustalenie czy sporne działki wchodzą w skład pasa drogowego drogi publicznej (drogi gminnej) może nastąpić w oparciu o uchwałę Rady Gminy J., podjętą w trybie art. 7 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. W tej sprawie takie ustalenia zostały jednak poczynione. Otóż, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz przedstawionych Sądowi akt sprawy, działki o nr geod.: [...] (część) w obrębie O. oraz działka o nr [...] w obrębie Z., nie wchodzą w pasy dróg publicznych. Nie wskazuje na to ani ewidencja gruntów i budynków ani też treść uchwały Rady Gminy Jeleniewo z dnia 10 września 2010 r. nr XXXVII/206/10 w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych na terenie Gminy Jeleniewo (Dz. Urz. Woj. Podl. Nr 247, poz. 3010 – vide: k. 11-14 akt adm. oraz szczegółowe mapy na kartach 101, 101A i 102 akt adm.). Wbrew zarzutom skargi ustalenia dokonane w tym zakresie przez organy podatkowe nie naruszają przepisów art. 121 § 1, art. 122, art. 187 § 1 o.p. Ustaleń tych nie podważa w szczególności treść uchwał Rady Gminy J. z dnia [...] października 2011 r. oraz z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości na minie gminne (k. 36 i 37 akt sądowych), treść porozumienia zawartego [...] listopada 2011 r. w sprawie nieodpłatnego przekazania nieruchomości (k. 38 akt sądowych), jak też treść aktu notarialnego z [...] grudnia 2011 r. zawierającego umowę o nieodpłatnym przeniesieniu własności nieruchomości. Mimo, że w dokumentach tych niektóre sporne działki określane są jako "wchodzące w pas drogowy istniejących dróg gminnych", to powyższe nie przesądza o ich prawidłowej klasyfikacji. Dokumenty te nie stanowią bowiem podstawy do zaliczenia danych gruntów, jako gruntów wchodzących w skład pasa drogowego dróg publicznych - w tym przypadku dróg gminnych. Jak już wspomniano, zaliczenie danej drogi do kategorii dróg gminnych, wynika z uchwały rady gminy podjętej w trybie art. 7 ust. 2 i 3 ustawy o drogach publicznych, a jak ustaliły to organy, podjęta w tym trybie uchwała Rady Gminy Jeleniewo z dnia 10 września 2010 r. nr XXXVII/206/10 w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych na terenie Gminy J., nie zalicza spornych działek do dróg gminnych. W konkluzji należy więc stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, w tym wskazanych w skardze przepisów art. 21 § 3, art. 121 § 1, art. 122, art. 187 § 1 o.p. oraz art. 2 ust. 2 i ust. 3 pkt 4 u.p.o.l. Organy należycie ustaliły stan faktyczny sprawy i zastosowały właściwe przepisy prawa materialnego. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę, o czym orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270).