I SA/Bk 195/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Stachurski, sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska (spr.), sędzia WSA (del.) Patrycja Joanna Suwaj, Protokolant Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od listopada 2002 r. do października 2012 r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Przedmiotem skargi jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] marca 2013 r. nr [...] utrzymująca w mocy własną decyzję z [...] stycznia 2013 r. nr [...] odmawiającą D. M. (dalej jako skarżący) umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres 11/2002-10/2012 w łącznej kwocie 36.240,01 zł. Rozpatrując wniosek skarżącego o umorzenie ww. należności Prezes ZUS uznał, że nie zachodzi całkowita nieściągalność należności, a także nie stwierdził okoliczności uzasadniających umorzenie mimo braku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 1-3b i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, Dz. U. z 2009 r. nr 205, poz. 1585 ze zm. oraz § 1 i § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, Dz. U. nr 141, poz. 1365). Organ wskazał, że skarżący nie zgłaszał wniosku o ogłoszenie upadłości, nie było prowadzone wobec niego postępowanie likwidacyjne, a wysokość nieopłaconych należności z tytułu składek znacznie przekracza kwotę kosztów upomnienia (aktualnie - 8,80 zł). W ocenie Prezesa ZUS przesłanka, o której mowa w art. 28 ust. 3 pkt 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych również nie została spełniona, ponieważ postępowanie egzekucyjne zmierzające do wyegzekwowania przedmiotowych należności nie zostało zakończone. Ponadto z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżący posiada majątek, który może być przedmiotem dochodzenia należności w postępowaniu egzekucyjnym (jest wraz z żoną właścicielem nieruchomości rolnej zabudowanej położonej we wsi K. i S. o łącznej pow. 1,4800 ha, jest właścicielem na zasadach wspólności majątkowej małżeńskiej w udziale 4/24 gruntów o pow. 3,800 ha położonych w miejscowości S., jest właścicielem samochodu osobowego Chrysler Voyager 2.5 TD z 1999 r. i motoroweru Peugeot Speedfight z 2002 r.). Organ stwierdził również, że w przypadku skarżącego nie została spełniona żadna z przesłanek umożliwiająca umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie własne na podstawie rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Prezes ZUS ustalił, że skarżący wraz z żoną wychowuje pięcioro dzieci. Dwie córki (lat 19 i 16) mieszkają i uczą się w B., syn (lat 18) dojeżdża do szkoły w A. Jedna córka uczęszcza do pięciolatków, a najmłodszy syn (2 lata) pozostaje w domu pod opieką matki. Rodzina mieszka w domu, który jest własnością Parafii Rzymsko Katolickiej w S., nie ponosząc z tego tytułu czynszu. Stan utrzymania domu jest dobry, rodzina posiada podstawowy sprzęt gospodarstwa domowego zakupiony kilkanaście lat temu i nie odbiega od przeciętnego wyposażenia. Skarżący jako nauczyciel osiąga przychody w zmiennej wysokości. Wynagrodzenie brutto za grudzień 2012 r. wynosiło 1.844,08 zł, za styczeń 2013 r. 5.099,98 zł, a za luty 2013 r. 4.497,86 zł. Dodatkowo osiąga dochody z prac dorywczych w wysokości około 800 zł. Otrzymuje także dopłaty z ARiMR w wysokości ok. 3.800 zł, które są dzielone w częściach równych na trzy rodziny i skarżącemu przypada kwota 1.260 zł. Dochód z gospodarstwa rolnego wynosi 171,88 zł. Rodzina skarżącego korzysta ze świadczeń rodzinnych oraz dodatków do zasiłków rodzinnych w kwocie 940,00 zł (za styczeń 2013 r.) wypłacanych przez GOPS w S. Natomiast miesięczne wydatki związane z utrzymaniem rodziny kształtują się w wysokości ok. 3.822,00 zł. Uznając, że koszty utrzymania domu nie są wysokie organ stwierdził, że dochody z tytułu zatrudnienia, posiadanego gospodarstwa rolnego i pobieranych zasiłków z ośrodka pomocy społecznej pozwalają na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. W tej sytuacji nie można mówić o ubóstwie. Natomiast konieczność regulowania zobowiązań cywilnoprawnych (pożyczek) nie jest zdaniem Prezesa ZUS wystarczającą przesłanką, by dług z tytułu składek umorzyć. Ponadto posiadany majątek (pojazdy mechaniczne i nieruchomości) pozwala na swobodne nim dysponowanie. W ocenie organu istotne jest również to, że obowiązek spłaty zobowiązań nie oznacza, iż muszą być uregulowane jednorazowo. Należności z tytułu składek zostały już rozłożone na 96 rat. Skarżący jest w trakcie realizacji umowy z 11 lutego 2013 r. zawartej z wierzycielem. Pierwszą ratę opłacił terminowo i z warunków umowy wywiązuje się. Prezes ZUS wskazał ponadto, że skarżący nie zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej w powodu poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia, co mogłoby przemawiać za umorzeniem należności na podstawie § 3 ust. 1 pkt 2 cytowanego rozporządzenia. Zdaniem organu skarżący nie wykazał również, że z powodu przewlekłej choroby własnej lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, jest pozbawiony możliwości uzyskiwania dochodu pozwalającego na opłacenie należności. Nie godząc się z takim rozstrzygnięciem skarżący złożył skargę do Sądu. Powołał się na § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. oraz art. 71 Konstytucji RP. Wskazał, że w gospodarstwie domowym pozostaje 7 osób w tym pięcioro dzieci w wieku 19, 18, 16, 5 i 2 lata. Od września 2012 r. sytuacji materialna znacznie się pogorszyła po tym jak został zatrudniony na ½ etatu i jako nauczyciel zarabia ok. 1320,00 zł netto. Jego małżonka nigdzie nie pracuje. Z prowadzonej działalności gospodarczej, której dotyczy ta sprawa miesięczne dochody netto wynosiły za rok 2012 ok. 700,00 zł. Rodzina otrzymuje miesięczny zasiek rodzinny na dzieci w wysokości 940,00 zł. Z tytułu dopłat rolnych skarżący otrzymuje średnio 3800,00 zł i pieniądze te są dzielone na trzy rodziny, zaś jemu przypadka ok. 1.260 zł rocznie. W chwili obecnej wykonywanie przez skarżącego jakiejkolwiek pracy fizycznej jest niemożliwe z uwagi na uraz kolana. Strona powołała się ponadto na stwierdzone nadciśnienie tętniczne. Skarżący podniósł, że w przypadku jego rodziny zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych było zawsze na poziomie niższym niż minimum socjalne. Przedstawił także listę wydatków i dodał, że brakuje pieniędzy na podstawowe wydatki oraz inne niezbędne wydatki (np. lekarstwa na nadciśnienie, leki bielactwo córki, dojazdy na badania, wizyty lekarskie) i w związku z tym jest zmuszany do pożyczania pieniędzy od rodziny. Skarżący wskazał, że nie jest w stanie spłacać zaległości, nawet uwzględniając formę ratalną na podstawie umowy zawartej z ZUS. Dodał, że samochód, który posiada jest siedmioosobowy i taki samochód musiał być kupiony ze względu na wielodzietną rodzinę jako niezbędny np. do wyjazdu w nagłych przypadkach do lekarza. Posiadane działki rolne są działkami od ponad 15 lat nie użytkowanymi, porośniętymi krzewami i bezwartościowymi. Skarżący nigdy nie otrzymywał na nie dopłat. Na nieruchomości zabudowanej domem drewnianym we wsi Siółko ustanowiona jest natomiast na rzecz teściowej skarżącego dożywotnia służebność osobista, polegająca na prawie zamieszkiwania w całym domu mieszkalnym z dostępem do budynków gospodarczych. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna, bowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynika sprawy. Zgodnie z utrwalona linią orzeczniczą sądowa kontrola legalności tzw. decyzji uznaniowych sprowadza się do oceny, czy organ prawidłowo zgromadził materiał dowodowy oraz czy wyciągnięte wnioski w zakresie merytorycznym o odmowie umorzenia należności mają swoje uzasadnienie w należycie zebranym i ocenionym materiale dowodowym (art. 7, art. 77 Kpa) oraz czy dokonana ocena mieści się w ustawowych granicach (art. 80 Kpa). Należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która w myśl postanowień art. 28 ust.1 -3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Dodatkowo w uzasadnionych przypadkach, na mocy art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Te uzasadnione przypadki przykładowo wymienione zostały w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r., zgodnie z którym Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w swoich wcześniejszych orzeczeniach zwracał uwagę, że dokonane w § 3 ust. 1 cytowanego rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r., wyliczenie jest wyliczeniem przykładowym, co oznacza, że "zamiarem ustawodawcy było objęcie możliwością umorzenia należności z tytułu składek jak największej liczby przypadków, w których ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną zobowiązany nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny" (por. prawomocny wyrok w sprawie o sygn. akt I SA/Bk 363/11, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http;//orzecenia.nsa.gov.pl). Oceniając wystąpienie przesłanek z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. umożliwiających umorzenie zaległych należności dodatkowo na uwadze trzeba mieć także zasady konstytucyjne, w tym m.in. wyrażoną w art. 71 Konstytucji RP zasadę ochrony rodziny, zgodnie z którą "Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych". Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 8 maja 2001 r., sygn. akt P 15/00 (OTK 2001/4/83), "szczególny charakter pomocy ze strony Państwa w takich sytuacjach oznacza pomoc, która wykracza poza zakres zwykłego uwzględniania potrzeb rodziny". Omawiana norma konstytucyjna, będąca jednym z elementów konstytucyjnej ochrony rodziny przyznaje, zatem prawo do szczególnej pomocy zwłaszcza rodzinom wielodzietnym, znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Analizując przeprowadzone przez organ administracyjny postępowanie Sąd doszedł do wniosku, że dokonując oceny zebranych w sprawie dowodów organ prawidłowo uznał, że w omawianej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek całkowitej nieściągalności, o których mowa w art. 28 ust.1-3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Takich wniosków nie można natomiast wyciągnąć, jeżeli chodzi o ocenę wystąpienia przesłanek umorzenia należności z § 3 ust.1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. W tym przypadku organ dokonał zawężającej wykładni treści § 3 cyt. wyżej rozporządzenia ograniczając się do wskazania, że zdaniem organu nie wystąpiła żadna z wymienionych w § 3 rozporządzenia przesłanek przemawiająca za umorzeniem zaległości. W konsekwencji dokonania tej zawężającej wykładni przepisu organ dokonując oceny stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej skarżącego z punktu widzenia przesłanki umożliwiającej umorzenie należności nie uwzględnił także wyrażonej w art. 71 Konstytucji RP zasady ochrony rodziny w szczególności rodzin wielodzietnych i przekroczył granicę swobodnej oceny dowodów, o której mowa w art. 80 Kpa. Istota swobodnej oceny dowodów sprowadza się do zapewnienia organowi prowadzącemu postępowanie możliwości badania sprawy (stanu faktycznego) i do swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Zasada ta nie oznacza jednak, że organ jest uprawniony do oceny dowodów według dowolnych kryteriów; swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonywających podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji (por. C. Martysz, komentarz do art. 80 Kpa w: Kodeks Postępowania Administracyjnego tom I, LEX 2010). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji można wywnioskować, że organ dokonał pobieżnej oceny, co należy podkreślić, należycie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, ogólnikowo wskazując, że dochody z tytułu zatrudnienia, posiadanego gospodarstwa i pobieranych zasiłków pozwalają na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych, a posiadany majątek pozwala na swobodne nim dysponowanie. Naczelny Sąd Administracyjny w swych orzeczeniach wielokrotnie podkreślał, że "w sytuacji gdy ustawodawca przewidział możliwość zastosowania umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, organ odmawiając zastosowania tej instytucji zobowiązany był wskazać, że okoliczności konkretnej sprawy nie uzasadniają potraktowania jej w sposób szczególny (por. wyrok NSA sygn. akt II GSK176/07, opubl. LEX 3999183, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http;//orzecenia.nsa.gov.pl). W omawianej sprawie organ nie dokonał szczegółowej analizy przesłanek warunkujący możliwość uzyskania ulgi w postaci umorzenia zaległych należności, nie zestawił (nie porównał) uzyskiwanych przez skarżącego dochodów z wysokością zaległej należności i nie wskazał dochodów, które jego zdaniem byłyby wystarczające na pokrycie zadłużenia, a więc nie ustalił czy spłata zaległości pociągnęłaby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. W uzasadnieniu decyzji brak także rozważań dotyczących konstytucyjnej wartości płynących z cytowanego art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Powyższe wskazuje na naruszania art. 107 § 3 Kpa, który określa elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji. Wskazane wyżej uchybienia mające istotny wpływ na wynik sprawy dały podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Wobec powyższych okoliczności Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). O niewykonalności uchylonej decyzji orzeczono na mocy art. 152 tejże ustawy. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ powinien ponownie ocenić wystąpienie przesłanek uzasadniających umorzenie należności, o których mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r., uwzględniając ocenę prawną dokonaną przez Sąd.