I SA/Bk 250/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Stachurski, Sędziowie sędzia WSA Piotr Pietrasz, sędzia WSA Sławomir Presnarowicz (spr.), Protokolant Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi G. Spółka z o.o. w N. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przedłużenia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oddala skargę Wnioskiem z [...].09.2009 r., G. Spółka z o.o. w N., uzupełniony pismem z dnia [...].10.2009 r., zwróciła się do Dyrektora Izby Skarbowej w B. o przedłużenie w trybie art. 104 k.p.a. decyzji z [...] marca 2004 r. Nr [...] zezwalającej Spółce na urządzanie i prowadzenie działalności na terenie województwa podlaskiego w zakresie gier na automatach o niskich wygranych – na okres kolejnych sześciu lat. Dyrektor Celnej w B. decyzją z [...] lutego 2010 r. Nr [...] odmówił przedłużenia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych udzielonych decyzją Dyrektora Izby Skarbowej w B. z [...] marca 2004 r. Nr [...]. Swoje rozstrzygnięcie organ oparł o treść art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz.U. z 2009 r., Nr 201, poz. 1540), w myśl którego zezwolenia dotyczące działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy, nie mogą być przedłużane. Po rozpoznaniu odwołania założonego przez Spółkę, Dyrektor Izby Celnej w B. decyzją z [...] marca 2010 r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdził, iż organu I instancji zasadnie odmówił Spółce dokonania zmiany decyzji ostatecznej Dyrektora Izby Skarbowej w B. z [...] marca 2004 r. Wskazał, iż w dniu 01 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z 19.11.2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540). Stosownie do art. 8 ww. ustawy do postępowań w sprawach określonych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z 29.08.1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), dalej zwanej o.p., chyba że ustawa stanowi inaczej. Zgodnie zaś z art. 118 tejże ustawy do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje przepisy ustawy, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Ustawa o grach hazardowych w art. 138 ust. 1 stwierdza, że zezwolenia, o których mowa w art. 129 ust. 1 (dotyczące działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy) nie mogą być przedłużane. Tym samym organ I instancji nie mógł pozytywnie rozpatrzyć wniosku skarżącej Spółki i zgodnie z prawem odmówił przedłużenia zezwolenia z dnia [...] marca 2004 r. W skardze do sądu administracyjnego skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji a także o zasądzenie kosztów postępowania w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: - przepisów procedury, polegające w szczególności na wydaniu orzeczenia o akt prawny, który na tle prawa Unii Europejskiej powinien zostać uznany przez organ za nieobowiązujący, co skutkować powinno odmową jego zastosowania, a to przede wszystkim z uwagi na doniosłe uchybienie w procedurze prawotwórczej – braku realizacji obowiązku notyfikacji projektu ustawy o grach hazardowych Komisji Europejskiej, - art. 210 § 4 o.p. w zw. z art. 235 o.p., wyrażające się w rażąco wadliwej konstrukcji uzasadnienia prawnego zaskarżonego orzeczenia, które ma kształt wywodu przeprowadzonego zupełnie dowolnie, bez odniesienia się jakichkolwiek przepisów prawa uzasadniających głoszone tezy. W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka powołała szereg orzeczeń ETS na potwierdzenie tezy o nadrzędności prawa Unii Europejskiej nad prawem krajowym i jego bezpośredniego skutku w odniesieniu do podmiotów prawa krajowego oraz rozwinęła zacytowane wyżej zarzuty, dotyczące naruszenia w trakcie uchwalania ustawy o grach hazardowych obowiązku notyfikacji powyższej ustawy Komisji Europejskiej i dotyczące wadliwości uzasadnienia prawnego wydanego rozstrzygnięcia. Jednocześnie skarżąca Spółka wniosła, by na wypadek ewentualnych wątpliwości, co do słuszności podniesionego zarzutu naruszenia prawa Unii Europejskiej, Wojewódzki Sąd Administracyjny wystąpił do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w Luksemburgu z pytaniem prejudycjalnym, którego zakres obejmuje: - ustalenie istnienia obowiązku notyfikacyjnego obciążającego Rzeczpospolitą Polską w związku z uchwaleniem ustawy z dnia 19.11.2009 r. o grach hazardowych; - ustalenie skutków prawnych wywodzonych z faktu uchybienia przez Rzeczpospolitą Polską takiemu ewentualnie istniejącemu obowiązkowi notyfikacyjnemu, zwłaszcza w odniesieniu do ustawy z dnia 19.11.2009 r. o grach hazardowych, w tym co do jej obowiązywania i skuteczności; - ustalenie zakresu obowiązków krajowej administracji publicznej, w tym celnej, w kierunku badania prawidłowości procesu legislacyjnego pod kątem jego zgodności z zasadami i przepisami prawa Unii Europejskiej oraz ustalenie obowiązków organu w przypadku ewentualnego stwierdzenia naruszenia tych zasad lub przepisów. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor Izby Celnej podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie. Pismem z dnia 4 czerwca 2010 r., skarżąca Spółka, uzupełniając żądania Skargi, zwróciła się o rozważenie przez Sąd zasadności wystąpienia, na podstawie art. 193 Konstytucji RP i art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności przepisów ustawy o grach hazardowych z Konstytucją RP. Zdaniem skarżącej Spółki przepisy ustawy o grach hazardowych naruszają zasadę trwałości praw podmiotowych słusznie nabytych (art. 2 Konstytucji RP), zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 w zw. z art. 22 Konstytucji RP), zasadę zaufania obywateli do państwa prawa oraz obowiązku informacyjnego organów władzy publicznej (art. 2 w zw. z art. 61 Konstytucji RP), zasadę legalizmu (art. 7 w zw. z art. 123 Konstytucji RP) oraz zasadę przyzwoitej legislacji (art. 2 Konstytucji RP). Na potwierdzenie swoich poglądów przedłożyła dwie opinie prawne, dotyczące oceny zgodności z Konstytucją RP ustawy o grach hazardowych. Pismem, przedłożonym na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2010 r., pełnomocnik skarżącej Spółki sprecyzował treść ewentualnych pytań prejudycjalnych do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w Luksemburgu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w niniejszej sprawie znajdowały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych. Zgodnie z art. 118 ustawy o grach hazardowych do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy (tj. 01.01.2010 r.) stosuje się przepisy ustawy, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Wniosek skarżącej Spółki o przedłużenie zezwolenia złożony został w dniu [...] września 2009 r., decyzję pierwszoinstancyjną wydano w dniu [...] lutego 2010 r., odwołanie złożono w dniu [...] lutego 2010 r. zaś decyzja organu odwoławczego zapadła w dniu [...] marca 2010 r. Postępowanie wszczęte wnioskiem strony nie zostało, zatem zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy o grach hazardowych. Stosownie do art. 129 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, których im udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Jednocześnie art. 138 ust. 1 tejże ustawy stwierdza, że zezwolenia, o których mowa w art. 129 ust. 1 nie mogą być przedłużane. Przepis ten wyraźnie zakazuje przedłużania uprzednio wydanych, na podstawie dotychczasowych przepisów, zezwoleń na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych. Fakt wydania Skarżącej Spółce zezwolenia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. był bezsporny w sprawie. Dlatego też przyjąć należy, iż organy zgodnie z obowiązującym prawem odmówiły skarżącej Spółce przedłużenia o wnioskowany okres zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. W ocenie Sądu niezasadne są zarzuty, w których podniesiono sprzeczność ustawy o grach hazardowych z przepisami Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Ustawa o grach hazardowych, w zakresie zakazu przedłużania udzielonego uprzednio zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych nie jest bowiem związana z kwestią przepływu towarów, usług lub kapitału pomiędzy Państwami Członkowskimi Unii Europejskiej, czy podejmowaniem działalności gospodarczej na terytorium innego Państwa Członkowskiego – nie występuje tu element transgraniczny. Odnosząc się do podnoszonej w skardze kwestii bezskuteczności przepisów ustawy o grach hazardowych w odniesieniu do stanu faktycznego objętego wnioskiem Spółki ze względu na naruszenie w trakcie uchwalania tego aktu prawnego procedury notyfikacyjnej określonej w Dyrektywie 98/34/WE Sąd podziela stanowisko zajęte w tej sprawie przez organ odwoławczy. Otóż zgodnie z tytułem Dyrektywy 98/34/WE odnosi się ona do usług społeczeństwa informacyjnego, lecz jak słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy – jednoczenie na potrzeby jej stosowania pojęcie "usługa" zostało zdefiniowane w art. 1 pkt 2 tejże Dyrektywy. Zgodnie z tą definicją, usługą społeczeństwa informacyjnego jest usługa, która spełnia w trakcie jej świadczenia cztery jednoczesne wymogi, a mianowicie: 1) powinna być świadczona za wynagrodzeniem, 2) na odległość, 3) drogą elektroniczną, 4) na indywidualne żądanie odbiorcy usług. Trafnie wskazał organ odwoławczy, że gra na automatach o niskich wygranych punktach gier nie spełnia dwóch z czterech podanych warunków, gdyż nie jest świadczona na odległość i nie jest świadczona drogą elektroniczną. Zgodnie bowiem z art. 1 pkt 2 akapit drugi tiret drugie Dyrektywy 98/34/WE "drogą elektroniczną" oznacza, iż usługa jest przesyłana pierwotnie i otrzymywana za pomocą kabla, odbiornika radiowego, środków optycznych lub innych środków elektromagnetycznych. Wprost zaś w załączniku Nr V pkt 1 lit. d Dyrektywy 98/34/WE wskazano, iż nie są świadczone "na odległość" usługi udostępnienia gier elektronicznych w punkcie urządzania gier elektronicznych przy fizycznej obecności użytkownika. Sąd doszedł zatem do wniosku, iż uwzględniając treść Dyrektywy 98/34/WE należy stwierdzić, że gra na automatach o niskich wygranych w punktach gier nie podlega jako usługa regulacjom wskazanej Dyrektywy, gdyż nie mieści się w definicji usługi tam zawartej i tym samym ustawa o grach hazardowych w tym zakresie nie wymagała notyfikacji. W tych okolicznościach Sąd w niniejszej sprawie nie uznał powodów do zwrócenia się z pytaniami wstępnymi do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej dotyczącymi konieczności notyfikacji ustawy o grach hazardowych do Komisji Europejskiej zgodnie z Dyrektywą 98/34/WE. Sąd nie stwierdził też podstaw do wystąpienia z wnioskowanymi przez stronę skarżącą pytaniami prawnymi do Trybunału Konstytucyjnego. W ocenie Sądu nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy kwestia zgodności z normami Konstytucji RP przepisów ustawy o grach hazardowych. Abstrahując od faktu, iż skarżąca Spółka nie wskazała, które regulacje ustawy o grach hazardowych są w jej ocenie niezgodne z Konstytucją, w ocenie Sądu regulacje ustawy o grach hazardowych nie naruszają zasad uregulowanych w art. 2, art. 31 ust. 3, art. 22, art. 61, art. 7 i 123 Konstytucji RP ( zasad wskazanych przez skarżącą Spółkę w piśmie z dnia 4 czerwca 2010 r. s. 22 akt). Zarzut naruszenia ochrony praw nabytych można co najwyżej rozważać w odniesieniu do uprawnień wynikających z ostatecznej decyzji administracyjnej, jaką jest zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Ich treścią jest prawo do prowadzenia działalności gospodarczej na rachunek własny, z zachowaniem warunków określonych w decyzji oraz wynikających z przepisów prawa dotyczących tego rodzaju działalności, wymagającej angażowania określonych środków materialnych, rzeczowych i finansowych oraz czynnika ludzkiego, wreszcie podejmowania licznych przedsięwzięć organizacyjnych (zob. M. Jackowski, Ochrona praw nabytych w polskim systemie konstytucyjnym, Warszawa 2008, s. 135). Koncesja (zezwolenie) korzysta z ochrony trwałości służącej ostatecznym decyzjom administracyjnym, zatem może być uchylona lub zmieniona tylko w szczególnych określonych w przepisach warunkach. Niewątpliwe skarżąca Spółka ma prawo oczekiwać ażeby prawodawca uszanował prawa nabyte wynikające z ostatecznej decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu z naruszeniem zasady ochrony praw słusznie nabytych mielibyśmy do czynienia w sytuacji, gdyby na posiadaczy ostatecznych zezwoleń nałożono nowy obowiązek, zwłaszcza wówczas, gdyby nastąpiło to z mocą wsteczną. W niniejszej sprawie nie miało to jednak miejsca. Ustawodawca nie ma natomiast obowiązku wstrzymywać się ze zmianą przepisów procedury oraz regulacji umożliwiających modyfikowanie stosunków administracyjnych usankcjonowanych ostateczną decyzją administracyjną, nawet jeżeli została wydana w innym stanie prawnym. Zauważyć bowiem należy, że z uwagi na konstrukcję decyzji w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, są one wydawane na czas określony – w przedmiotowej sprawie okres 6 letni. Zatem w okresie tym skarżąca Spółka, korzystając z udzielonego zezwolenia, mogła prowadzić działalność gospodarczą – zgodnie, co do zasady z przepisami dotychczas obowiązującymi – art. 129 ust. 1 ustawy o grach hazardowych. Tym samym za prawo nabyte nie może być uznana potencjalna możliwość uruchomienia postępowania zmierzającego do przedłużenia udzielonego poprzednio zezwolenia – która to decyzja jest de facto nowym pozwoleniem na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. W ocenie Sądu nie ma też żadnych podstaw, by traktować tę możliwość jako podlegającą ochronie dostatecznie ukształtowaną ekspektatywę. Zbyt daleko idące jest także twierdzenie, że jej ograniczenie narusza zasadę ochrony interesów w toku. Wprowadzona zmiana nie wpływa bowiem na możliwość prowadzenia przez stronę skarżącą działalności dotyczącej gier na automatach o niskich wygranych w zakresie uprawnień wynikających z dotychczas udzielonego zezwolenia. Podobnie należy ocenić wniosek dotyczący wystąpienia z pytaniem prawnym odnośnie zgodności przepisów ustawy o grach hazardowych z art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, stanowiących zdaniem strony nieproporcjonalną, nieuzasadnioną i nieadekwatną ingerencję w swobodę działalności gospodarczej. Poza ogólnymi uwagami dotyczącymi zasad proporcjonalności i swobody działalności gospodarczej strona nie wyjaśniła, w czym dopatruje się ich naruszenia w odniesieniu do ograniczenia możliwości przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Sąd nie stwierdził też podstaw do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniami prawnymi, co do zgodności ustawy o grach hazardowych z przepisami Konstytucji RP w zakresie dochowania konstytucyjnego trybu uchwalania ustaw. Sąd nie dostrzegł bowiem istotnych wątpliwości prawnych dotyczących konstytucyjności procedury legislacyjnej prowadzącej do uchwalenia ustawy o grach hazardowych. Trzeba wskazać, że instytucja pytania prawnego przewidziana w art. 193 Konstytucji RP nie daje skarżącym uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez Sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu. Wystąpienie z takim pytaniem jest uprawnieniem Sądu i uzależnione jest od powzięcia uzasadnionych wątpliwości przez Sąd, a nie przez skarżących (m.in. wyrok WSA w Poznaniu z 26.02.2008 r., III SA/Po 821/07, LEX nr 491905). Nie wystąpienie przez Sąd z wnioskowanymi pytaniami prawnymi nie zamyka stronie skarżącej drogi do zbadania konstytucyjności określonych przepisów z uwagi na przepisy art. 79 i art. 191 Konstytucji RP. Sąd nie dopatrzył się w niniejszej sprawie innych naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, skoro zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa, z mocy art. 151 ustawy z 30.08.2003 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono, jak w sentencji.