I SA/Bk 254/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz, Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz,, sędzia WSA Jacek Pruszyński (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 24 lipca 2019 r. sprawy ze skargi D. W. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na 2018 r. oddala skargę W dniu [...] marca 2018 r. D. W. (dalej jako: "Skarżący") złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. oświadczenie potwierdzające brak zmian w 2018 r. w odniesieniu do wniosku o przyznanie płatności złożonego w 2017 r., na podstawie którego ubiegał się o przyznanie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (płatność ONW) do powierzchni: ONW strefa nizinna II – 1,04 ha. Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. odmówił Skarżącemu przyznania przedmiotowych płatności. Wskazał, że w trakcie kontroli administracyjnej wniosku, przeprowadzonej w oparciu o dane Systemu Informacji Geograficznej (GIS) stwierdzono, że powierzchnia działki rolnej wynosi 0,94 ha. Powyższych ustaleń dokonano w oparciu o maksymalny kwalifikowany obszar dla działek ze złożonego wniosku (MKO) odpowiadający powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej. Po rozpoznaniu odwołania Skarżącego, Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. decyzją dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Po przytoczeniu mających zastosowanie w sprawie przepisów organ odwoławczy zauważył, że organ pierwszej instancji słusznie odmówił Skarżącemu przyznania przedmiotowych płatności, a to ze względu na niespełnienie warunku o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 364 ze zm., dalej jako: "rozporządzenie"). Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do podważenia zaskarżonej decyzji, wskazując że ustalenia powierzchni kwalifikującej się do przyznania płatności na działce rolnej A oparte zostały na wynikach kontroli administracyjnej przeprowadzonej przy wykorzystaniu dostępnych organowi I instancji narzędzi informatycznych, takich jak ortofotomapa. Możliwość aktualizacji danych referencyjnych LIPS na bieżąco przez wykwalifikowanych pracowników Agencji wskazują, że ustalenia maksymalnej powierzchni kwalifikowanej do płatności (PEG) następuje bezpośrednio w biurze powiatowym Agencji i jest wykonywane na podstawie wszystkich dostępnych materiałów, tj. ortofotomapy, wyników kontroli na miejscu, deklaracji i wyjaśnień składanych przez rolników. Dokonując analizy naniesionych na ortofotomapę zdjęć lotniczych wykonanych w dniu [...] maja 2018 r. i obrazujących działkę ewidencyjną nr [...] organ odwoławczy stwierdził, że na przedmiotowej działce ewidencyjnej maksymalna powierzchnia kwalifikująca się do przyznania płatności wynosi 0,94 ha. Pozostałą część spornej działki ewidencyjnej stanowi siedlisko oraz obszar zakrzaczony, porośnięty samosiewkami i wieloletnimi drzewami. Odwołując się do uzasadnienia wyroku NSA w sprawie II GSK 1069/08, organ odwoławczy uznał, że dołączona przez Skarżącego do akt sprawy mapa pomiaru upraw rolnych wg wskazań właściciela działki [...], wykonana przez p. M. Z. – geodetę, nie może stanowić podstawy do ustalenia stanu faktycznego w sprawie. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję, Skarżący zarzucił naruszenie: - art. 7a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), przez rozstrzygnięcie wątpliwości w zakresie powierzchni działek rolnych objętych wnioskiem na niekorzyść Skarżącego, pomimo przedłożenia przez Skarżącego do akt postępowania pomiaru geodezyjnego wykonanego przez uprawnionego geodetę bezpośrednio w terenie oraz pominięcie przez inspektorów terenowych w czasie oględzin działki powierzchni objętej zgłoszonymi uprawami; - art. 81a § 1 k.p.a., przez przyjęcie na niekorzyść strony niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego w zakresie powierzchni działek rolnych, a także przyjęcie, że Skarżący prowadzi uprawy nie na całości działki (granica północna i południowa), gdy w rzeczywistości w czasie wizyty inspektorów terenowych w terenie wyraźnie widoczne były granice upraw kończące się na granicach działki bez żadnych przerw; - art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r., poz. 562 ze zm., dalej jako: "ustawa PROW"), przez nie zastosowanie zasady wyczerpującego rozpatrzenia całości materiału dowodowego i ustalenie w czasie weryfikacji wniosku powierzchni we wniosku na podstawie komputerowego systemu informacji geograficznych, w tym obrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu tzw. systemu LPIS, który gwarantuje dokładność kartografii w skali 1:5000 oraz przeprowadzenia pomiaru geodezyjnego przez inspektorów terenowych w oparciu o ortofotomapę bez uwzględnienia pomiaru geodezyjnego wykonanego przez geodetę uprawnionego na pokładzie pobranym z zasobów Starostwa Powiatowego w S., bezpośrednio na działce objętej pomiarem. Wskazując na powyższe, pełnomocnik Skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu pierwszej instancji oraz orzeczenie o kosztach postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest ocena prawidłowości dokonanej przez organy weryfikacji powierzchni maksymalnego kwalifikowanego obszaru dla działki ewidencyjnej Skarżącego, dającej podstawę do ubiegania się o płatność. Na wstępie wskazać należy, że stosownie do § 2 i § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U.2015.364) – dalej: "rozporządzenie ONW", płatność ONW, jest przyznawana do powierzchni działki rolnej "o powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Pomiar tych powierzchni dokonywany jest zgodnie z art. 70 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej (...) - (Dz.U.UE.L.2013.347.549), w myśl którego, państwa członkowskie, za pomocą agencji płatniczych lub podmiotów przez nie upoważnionych do działania w ich imieniu przeprowadzają kontrole administracyjne dotyczące wniosków o przyznanie pomocy w celu weryfikacji kryteriów kwalifikowalności do otrzymania pomocy. Te kontrole uzupełniane są przez kontrole na miejscu. W myśl art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie przed wydaniem decyzji administracyjnej umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. postanowienie NSA z dnia 15 listopada 2018 r., sygn.. akt I GSK 799/18) państwa członkowskie Unii Europejskiej, w tym Polska zobowiązane są (art. 10 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011) do ustanowienia zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli (ZSZiK), w tym do prowadzenia systemu identyfikacji działek rolnych LPIS ustanowionego na podstawie map lub dokumentów, przy wykorzystaniu skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (GIS), tj. obrazów lotniczych lub satelitarnych. System informacji geograficznych (GIS) pozwala na jednoznaczną identyfikację położenia działki rolnej w przestrzeni, kontrolę zadeklarowanej powierzchni pod względem kwalifikowalności. Zintegrowany system kontroli opiera się na bazie danych działek referencyjnych – działek odniesienia, którymi w przypadku systemu polskiego są przetworzone na potrzeby dopłat powierzchniowych, dane z ewidencji gruntów i budynków (EGiB). Rolą tego systemu jest stwierdzenie, czy dana działka ewidencyjna (zadeklarowana do płatności) istnieje, czy jest położona na terenach uprawnionych do dopłat i czy powierzchnia lub suma powierzchni działek rolnych położonych na danej działce ewidencyjnej (lub działkach ewidencyjnych) nie przekracza powierzchni uprawnionej do dopłat (PEG). Powyższych ustaleń dokonuje się na ortofotomapie cyfrowej. Wobec powyższego przy weryfikacji deklarowanych powierzchni kwalifikującej się do płatności należy stosować system identyfikacji wykorzystujący system informacji geograficznej (GIS) w tym ortofotomapę. Powstała w ten sposób baza danych stanowi odniesienie dla kontroli prowadzonych przez ARiMR. Pomiary powierzchni wykonane są na ortofotomapie będącej przetworzonym zdjęciem lotniczym, poddanym korekcji geometrycznej. Dzięki temu procesowi ortofotomapa jest powiązana z układem współrzędnych, jak również charakteryzuje się brakiem zniekształceń terenu oraz jednolitą skalą dla całego obszaru przedstawionego na obrazie. Ortofotomapa prezentuje w najbardziej rzeczywisty sposób stan pokrycia i zagospodarowania terenu, czego nie oddaje tradycyjna mapa. Przeprowadzane z kolei kontrole administracyjne wniosków płatności ONW, mają na celu stwierdzenie czy dana działka ewidencyjna (zadeklarowana do płatności) istnieje, czy jest położona na terenach uprawnionych do dopłat i czy powierzchnia lub suma powierzchni działek rolnych położonych na danej działce ewidencyjnej (lub działkach ewidencyjnych) nie przekracza powierzchni uprawnionej do dopłat tzw. powierzchni maksymalnej (powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza – PEG). Zgodnie ze stanowiskiem NSA (por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2018 r., sygn. akt I GSK 721/18) organ nie ma obowiązku przeprowadzenia kontroli na miejscu, gdyż obie kontrole (administracyjna i na miejscu) mają równoprawne znaczenie. Zatem ustalenie powierzchni do płatności przy użyciu systemu komputerowej identyfikacji jest wystarczające i nie ma potrzeby weryfikowania otrzymanego wyniku poprzez kontrolę na miejscu. W sytuacji natomiast gdy dołączone przez stronę do skargi kserokopie fotografii nie pozwalały odnieść ich do konkretnych działek nie mogły, stanowić przeciwdowodu dla ortofotomap, które są dostępne w systemie ZSZiK i stanowią opracowanie geodezyjne sporządzone zgodnie z przepisami prawa. Prezentują one bowiem, jak trafnie przyjęto, najbardziej rzeczywisty sposób stan pokrycia i zagospodarowania terenu. Jednocześnie zgodnie z wytyczną Komisji Europejskiej z 2009 r., w wyniku kontroli administracyjnych, przeprowadzanych zgodnie z art. 28 ust. 1 lit. c) rozporządzenia 1122/2009, nie można dokonać żadnych płatności do powierzchni wykraczających poza działkę referencyjną, której powierzchnia ma być wyznaczona przy wykorzystaniu technologii GIS opartej na obrazie ortofotomapy. Wynika z powyższego, że kontrole administracyjne prowadzone są tylko i wyłącznie w oparciu o powierzchnie referencyjne systemu LPIS wyznaczone na podstawie ortofotomapy oraz materiał graficzny, na którym producent rolny zaznacza położenie działek rolnych na danej działce ewidencyjnej. (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. II GSK 4956/16). Skład orzekający w niniejszej sprawie przytoczone poglądy NSA w pełni podziela, uznając, że mają one przełożenie na ocenę stanu faktycznego sprawy. W rozpoznawanej sprawie organ w prowadzonym postępowaniu oparł się na ustaleniu powierzchni działki w oparciu o system informacji geograficznej (GIS), o którym mowa w art. 70 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013. Należy wskazać, że ortofotomapa jest jedynym prawnie dostępnym instrumentem weryfikacji powierzchni działek rolnych deklarowanych do płatności. Organ dodatkowo pismem z dnia 4 lutego 2019 r. zwrócił się do Biura Kontroli na Miejscu Wydział ds. GIS z prośbą o weryfikację powierzchni ewidencyjno-gospodarczej dla przedmiotowej działki. W odpowiedzi wpłynęła informacja o powierzchni maksymalnego kwalifikowanego obszaru, potwierdzająca wcześniejsze ustalenia – wynosiła ona dokładnie 0,9409 ha. Co więcej, w ramach płatności dotyczących 2017 r., organ przeprowadził oględziny działki referencyjnej Skarżącego w dniu [...] lipca 2018 r. w zakresie weryfikacji powierzchni. Z załączonego do akt sprawy protokołu oględzin wynika, że powierzchnia zmierzona w ramach działki referencyjnej wynosi 0,94 ha. W czynności dowodowej uczestniczył pełnomocnik Skarżącego, który wyraził zgodę na przeprowadzenie czynności dowodowej, odmówił zaś podpisania protokołu i przyjęcia protokołu z oględzin. Jak wynika z notatki służbowej spisanej w dniu [...] sierpnia 2018 r. (k. 40 akt sąd.) zespół kontrolny przeprowadził kontrole zgodnie z obowiązującą procedurą i instrukcją realizacji kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Wskazał też jaki zestaw pomiarowy został wykorzystany do pomiaru i podtrzymał ustalenia wynikające z oględzin. Powyższe wynika również z odpowiedzi na zastrzeżenia do protokołu (k. 39 akt sąd.) Działka ewidencyjna została zlokalizowana za pomocą urządzenia pomiarowego GPS i skontrolowana zgodnie z użytkowaniem w terenie. Podkreślić należy, że mimo iż ww. kontrola na miejscu i oględziny zostały przeprowadzone w ramach postępowania dotyczącego płatności na 2017 r., to jednak dokonane pomiary zachowują aktualność również w postępowaniu dotyczącym 2018 r., bowiem jak wynika z oświadczenia Skarżącego, ubiegającego się o płatności w 2018 r., w tymże roku nie wystąpiły jakiekolwiek zmiany w odniesieniu do wniosku o przyznanie płatności złożonego w 2017 r. W odniesieniu do złożonego przez Skarżącego pomiaru wykonanego przez geodetę na zlecenie samej strony należy wskazać, że organ zasadnie zauważył, że z analizy szkiców z pomiaru wynika, że ten pomiar został wykonany po granicy działki ewidencyjnej nr [...]. Szkic z pomiaru wykonanego przez inspektorów terenowych został sporządzony w oparciu o ortofotomapę, z której wynika, że rolnik nie użytkuje rolniczo działki aż do granic sąsiednich działek geodezyjnych. Na samej ortofotomapie widoczne są w sposób wyraźny granice pomiędzy uprawą deklarowaną a uprawami sąsiadów. W świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, że organy obu instancji swoje ustalenia oparły przede wszystkim na wynikach kontroli administracyjnej wniosku, które to ustalenia były zgodne z przeprowadzoną w dniu [...] lipca 2018 r. kontrolą na miejscu. Tym samym zgodzić się należało z organami, że ustalona powierzchnia kwalifikującą się do przyznania płatności na spornej działce wynosi 0,94 ha. Ustalony przez organy stan faktyczny w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu. Tym samym, dołączona do akt sprawy wraz z odwołaniem mapa pomiaru upraw rolnych wykonana przez geodetę nie może zastąpić, czy też podważać podstawy ustalenia stanu faktycznego w sprawie. Organ prawidłowo wywiódł, że pomiar powierzchni kwalifikującej się do przyznania płatności został dokonany w oparciu o wyniki kontroli administracyjnej przeprowadzonej z wykorzystaniem ortofotomapy, które znalazły potwierdzenie w terenie w trakcie oględzin. Również argumentacja organu w zakresie przedmiotu kontroli jest przekonująca. Tym przedmiotem było bowiem ustalenie maksymalnego obszaru kwalifikowalnego dla deklarowanej do płatności działki, a nie ustalenie zasięgu upraw prowadzonych przez Skarżącego. Biorąc powyższe pod uwagę w ocenie Sądu decyzja jest prawidłowa, a zarzuty skargi bezzasadne. Wątpliwości podnoszone w skardze przez Skarżącego nie zostały spisane w protokole z oględzin, który nie został podpisany przez pełnomocnika strony postępowania. Skarżący nie zakwestionował legalności pomiarów, czy też bezprawności przeprowadzonych czynności kontrolnych. Sąd pragnie podkreślić, że dopiero różnice pomiędzy kontrolą administracyjną a wynikami kontroli przeprowadzonej na miejscu dałyby podstawę do dalszego weryfikowania powierzchni. Skoro wyniki obu kontroli się pokrywały, tych wątpliwości w sprawie nie było. Reasumując, zarzuty naruszenia art. 27 ust. 2 ustawy PROW jak i art. 7a § 1 k.p.a., czy też art. 81a § 1 k.p.a. są bezzasadne a decyzje odpowiadają prawu. Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, dowody zebrane w sposób zupełny, a materiał dowodowy oceniony w sposób obiektywny. Wbrew twierdzeniom Skarżącego, nie można przyjąć, że organy rozstrzygnęły wątpliwości na niekorzyść Skarżącego, bowiem ustalenia organów w zakresie powierzchni działki kwalifikującej się do płatności mają oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. Z przytoczonych powyżej względów, nie znajdując podstaw do uchylenia decyzji, stosownie do przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 poz. 1302 ze zm.), Sąd orzekł o oddaleniu skargi.