I SA/Bk 26/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Stachurski, Sędziowie sędzia WSA Andrzej Melezini (spr.), sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w H. na uchwałę Rady Gminy w B. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie opłaty targowej 1. stwierdza nieważność § 5 ust. 2 zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że w zakresie, o którym mowa w pkt 1 sentencji wyroku zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Prokurator Prokuratury Rejonowej w H. złożył skargę na uchwałę Rady Gminy w B., podjętą w dniu [...] listopada 2011 r., numer [...] w sprawie ustalenia opłaty targowej. Wymieniony akt prawa miejscowego zaskarżył w części obejmującej § 5 ust. 2 uchwały, zarzucając istotne naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 95, poz. 613 ze zm., dalej przywoływana jako: "u.p.o.l."), poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, iż zapis uchwały o wyznaczeniu na inkasenta sołtysów w poszczególnych sołectwach oraz pracownika gospodarczego urzędu gminy bez wskazania konkretnej osoby nie narusza prawa, chociaż treść przepisu wskazuje na konieczność podania bezpośrednio w uchwale cech charakterystycznych indywidualizujących inkasentów, w sposób na tyle precyzyjny, aby nie budziło wątpliwości, na kogo ten obowiązek został nałożony; 2) art. 19 ust. 1 i 2 u.p.o.l. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt. 8 w zw. z art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej przywoływana jako: "u.s.g."), i art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) poprzez błędną wykładnię wyrażającą się w przekonaniu, iż zapis uchwały przewidujący jako inkasenta osobę fizyczną bez jej indywidualnego określenia odpowiada prawu, chociaż pozostaje w nim w sprzeczności, albowiem skutkuje przeniesieniem uprawnień do określenia inkasenta na inny podmiot. Zdaniem Prokuratora należy zauważyć, że realizacja uprawnień gminy w zakresie określania inkasentów powinna nastąpić w uchwale w sposób na tyle precyzyjny, aby nie było wątpliwości na kogo ten obowiązek został nałożony. Brak zindywidualizowania w tym zakresie postanowień uchwały, faktycznie powoduje przekazywanie uprawnień do określenia inkasentów innemu podmiotowi, mimo przyznania przez ustawodawcę tej kompetencji wyłącznie organowi stanowiącemu gminy (Radzie Gminy) na mocy art. 19 pkt. 2 u.p.o.l. Jak zauważa Prokurator, na mocy art. 19 pkt. 2 u.p.o.l., ustawodawca przyznał kompetencję ustanawiania inkasenta wyłącznie organowi stanowiącemu gminy, czyli radzie gminy/miasta. Przekazanie tych uprawnień innemu organowi lub innej osobie jest naruszeniem prawa. Zgodnie z zasadą praworządności przyjętą w art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a więc ich kompetencji nie można domniemywać. Przekładając powyższe na grunt przedmiotowej sprawy Prokurator stwierdził, iż uchwałą Rady Gminy w B. numer [...] z dnia [...] listopada 2011 r. scedowano upoważnienie inkasenta na inną osobę, podczas gdy w tym zakresie kompetencje posiada jedynie rada gminy/miasta. W przedmiotowym przypadku to nie Rada Gminy w B., lecz inna osoba (osoby) w istocie zadecydują, kto będzie sołtysem czy też pracownikiem gospodarczym urzędu gminy. Blankietowe określenie, iż na inkasenta wyznacza się sołtysów oraz pracownika gospodarczego urzędu gminy, stworzyło podstawę do obejścia obowiązującej regulacji ustawowej. Niedopuszczalne jest ogólne nakładanie obowiązku pobierania opłaty targowej w drodze inkaso. Rada Gminy w B. nie określiła jednoznacznie osoby inkasenta, pobierającego opłatę targową. Opisana nieprawidłowość jest sprzeczna zdaniem Prokuratora z art. 19 pkt. 2 u.p.o.l., bowiem z uchwały rady gminy z dnia [...] listopada 2011 r. nie wynika jednoznacznie, na kim ciąży obowiązek przypisany inkasentowi opłaty targowej.. Zdaniem Prokuratora, na podkreślenie zasługuje, iż uchwała Rady Gminy w B. z dnia [...]listopada 2011 r., numer [...] w sprawie ustalenia opłaty targowej obecnie obowiązuje. Z uwagi, iż wadą zaskarżonej uchwały jest istotne naruszenie prawa, a ponadto upłynęły już 2 lata od daty jej podjęcia, zatem uwzględnienie skargi na podstawie art. 147 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) uzasadnia zdaniem Prokuratora stwierdzenie niezgodności z prawem wymienionej uchwały. Mając powyższe na uwadze Prokurator wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem uchwały numer [...] Rady Gminy B. z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie ustalenia opłaty targowej w części dotyczącej § 5 ust. 2 uchwały oraz zasądzenie od Rady Gminy w B. kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy B. wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej podnosząc, że rozwiązanie przyjęte przez Radę Gminy B. nie pozostawia wątpliwości co do osoby inkasenta – sołtysa wsi lub pracownika gospodarczego urzędu gminy. Co do sołtysów, wskazywanie inkasentów z imienia i nazwiska bezwzględnie w każdym przypadku prowadziłoby do wielu problemów praktycznych, szczególnie w dużych gminach obejmujących wiele sołectw, takich jak np. wskazywanie danych osobowych wszystkich sołtysów powodowałoby konieczność zmiany uchwały każdorazowo w przypadku zmiany osoby sołtysa. Zdaniem wójta Urząd Gminy B. nie zatrudnia wielu pracowników i z całą pewnością nie jest utrudniona identyfikacja pracownika gospodarczego urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, przy czym zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa (art. 94 Konstytucji RP). Na mocy art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z o samorządzie gminnym, do wyłącznej właściwości rady gminy, jako organu stanowiącego, należy m.in. podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach. W omawianej sprawie takimi przepisami ograniczającymi kompetencje rady gminy w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego dotyczących podatków i opłat są przepisy u.p.o.l., w tym m.in. art. 19 pkt 1 i 2 tej ustawy. Wspomniany przepis stanowi bowiem, że rada gminy, w drodze uchwały określa zasady ustalania i poboru oraz terminy płatności i wysokość stawek opłat określonych w ustawie, w tym opłaty targowej (pkt 1) oraz przewiduje możliwość zarządzenia przez radę gminy poboru tych opłat w drodze inkasa, określenia inkasentów oraz wysokości wynagrodzenia za inkaso (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 marca 2012 r., sygn. I SA/Bk 474/11, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Realizacja uprawnień rady gminy w zakresie określenia inkasentów powinna nastąpić w uchwale w sposób na tyle precyzyjny, aby nie było wątpliwości na kogo ten obowiązek został nałożony. Przepis art. 19 ust. 2 u.p.o.l. nie zezwala ani nie upoważnia rady gminy do określenia jako inkasentów osób fizycznych, których cechą wyróżniająca jest wyłącznie zatrudnienie na stanowisku pracownika gospodarczego urzędu gminy. Tymczasem w § 5 ust. 2 zaskarżonej uchwały ograniczono się jedynie do blankietowego stwierdzenia, że inkasentami są "sołtysi w poszczególnych sołectwach oraz pracownik gospodarczy Urzędu Gminy". Zdaniem Sądu z przytoczonej treści uchwały, co prawda wynika, kto w przypadku sołtysów będzie pełnił funkcję inkasenta i Sąd w tym zakresie niedopatrzył się naruszenia prawa, ale nie da się wywnioskować z takiego zapisu uchwały, kto faktycznie jest inkasentem w przypadku pracownika gospodarczego urzędu gminy, bowiem brak w nim określenia cech pozwalających na dostateczne zindywidualizowanie konkretnego inkasenta. Nie ma bowiem pewności, iż na takim stanowisku w urzędzie gminy zasiadał w czasie obowiązywania uchwały jeden pracownik. Tego typu wątpliwości nie towarzyszą przy weryfikowaniu sołtysów w poszczególnych sołectwach. Tego typu rozwiązanie zapadłe co do pracownika gospodarczego urzędu gminy, razi brakiem precyzyjności, a stanowisko Wójta Gminy B., z którego wynika, że: "Urząd Gminy B. nie zatrudnia wielu pracowników i z całą pewnością nie jest utrudniona identyfikacja pracownika gospodarczego urzędu.", tylko potwierdza uzasadnione wątpliwości Skarżącego co do prawidłowości wyznaczenia osoby inkasenta w tym zakresie. Status inkasenta zobowiązanego do poboru opłaty targowej powinien wynikać wprost z aktu prawa miejscowego, jakim jest uchwała rady gminy wydana na podstawie upoważnienia ustawowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2007 r., sygn. II FSK 1008/06, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tylko wtedy uchwała po pierwsze mieści się w ramach upoważnienia ustawowego precyzyjnie określonego w art. 19 pkt 2 u.p.o.l. i po drugie pełni funkcję gwarancyjne, o których mowa w skardze, związane z tym, że na podstawie jej treści, czyli treści aktu prawa miejscowego, uchwalonego i ogłoszonego w stosownym trybie, wszystkie zainteresowane podmioty, zobowiązane do przestrzegania tego prawa, mogą ustalić wszystkie nieokreślone ustawą kwestie istotne dla ich praw i obowiązków, w tym to, kto jest uprawniony do poboru daniny publicznej. (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. I SA/Gl 1297/12, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z zasadą praworządności przyjętą w art.7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a więc ich kompetencji nie można domniemywać. Tym samym zasadne okazały się podniesione przez Prokuratora w skardze zarzuty istotnego, aczkolwiek nierażącego naruszenia art. 19 ust. 1 i 2 u.p.o.l. oraz art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g. w związku z art. 15 ust. 1 i 2 u.s.g. i art. 7 Konstytucji RP, które skutkują stwierdzeniem nieważności § 5 ust. 2 zaskarżonej uchwały. Mając powyższe na uwadze Sąd w oparciu o postanowienia art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji, a o niewykonalności zaskarżonego aktu w części, w jakiej stwierdzono jego nieważność, orzekł na podstawie art. 152 tej ustawy.