I SA/Gl 1297/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Madej (spr.), Sędziowie WSA Beata Kozicka, Bożena Pindel, Protokolant Paulina Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Pszczynie na uchwałę Rady Gminy Bestwina z dnia 7 października 2010 r. nr XLV/314/10 w przedmiocie opłaty targowej stwierdza nieważność § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały. 1. Prokurator Rejonowy w Pszczynie wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy Bestwina z dnia 7 października 2010 r. w sprawie określenia stawek opłaty targowej, zasad jej ustalania oraz określenia wysokości wynagrodzenia za inkaso obowiązujących w gminie Bestwina (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego Nr 95, poz. 613 ze zm.), zaskarżając ją "w części dotyczącej rozstrzygnięcia określonego w § 3 ust. 1 uchwały". Zarzucił temu przepisowi naruszenie art. 19 pkt 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 95, poz. 613 ze zm., dalej powoływanej jako "u.p.o.l.") w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Stosownie bowiem do jego treści inkasentem opłaty targowej miał być pracownik upoważniony przez Wójta Gminy, "podczas gdy zgodnie z art. 19 pkt 2 u.p.o.l. wskazanie inkasenta należy do wyłącznej kompetencji rady gminy, która może to uczynić w drodze uchwały poprzez podanie bezpośrednio w uchwale cech indywidualizujących inkasenta w sposób nie budzący wątpliwości, na kogo obowiązek poboru opłaty targowej został nałożony". W uzasadnieniu skargi jej autor najpierw przypomniał w szczególności regulację art. 94 Konstytucji, zgodnie z którym akty prawa miejscowego wydawane są na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. W tym kontekście nawiązał do art. 19 u.p.o.l., będącego podstawą do wydania zaskarżonej uchwały. Zaznaczył, że stosownie do art. 19 ust. 2 u.p.o.l. rada gminy może uchwałą zarządzić pobór opłaty targowej w drodze inkasa, określając inkasentów i wysokość przysługującego im wynagrodzenia. W jego ocenie zatem wskazanie inkasenta należy do wyłącznej kompetencji rady gminy i powinno nastąpić w jej uchwale, z której musi w sposób jednoznaczny i wolny od wątpliwości wynikać, kto pełni funkcję inkasenta. Prokurator, powołując się na orzecznictwo, podniósł, że zachowanie tej reguły jest "w pełni uzasadnione nie tylko z punktu widzenia interesów samych inkasentów, w tym ich ewentualnej odpowiedzialności, ale przede wszystkim ma (...) istotne znaczenie dla podatników, którzy mają prawo do tego, aby po zapoznaniu się z należycie ogłoszonym aktem prawa miejscowego wiedzieć, kto jest uprawniony do poboru podatku". Podkreślił zarazem, iż zaskarżona uchwała nie czyni zadość tym wymogom, cedując uprawnienie do wyznaczenia inkasenta na Wójta Gminy. Przywołał też liczne przykłady orzeczeń kwestionujących tego rodzaju praktykę uchwałodawczą. W końcowym fragmencie uzasadnienia skargi jego autor zwrócił uwagę m.in. na zakaz domniemywania kompetencji, w świetle której "normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny". 2. W odpowiedzi na skargę Rada Gmina uznała w całości sformułowane w niej zarzuty, zapowiadając zmianę zaskarżonej uchwały celem wyeliminowania uchybienia dostrzeżonego przez Prokuratora. Pismem z dnia 18 grudnia 2012 r. poinformowała Sąd o realizacji tej zapowiedzi, przedstawiając swoją uchwałę z dnia 13 grudnia 2012 r., zmieniającą zaskarżony § 3 ust. 1 uchwały z dnia 7 października 2012 r. poprzez wskazanie z imienia i nazwiska osoby inkasenta opłaty targowej. 3. Na rozprawie w dniu 20 lutego 2013 r. prokurator Prokuratury Apelacyjnej w Katowicach, działający za skarżącego Prokuratora Rejonowego w Pszczynie, podtrzymał skargę, zaznaczając, że zmiana zaskarżonego przepisu pozostaje bez wpływu na fakt, że obowiązywał on wcześniej i wywoływał określone skutki prawne. Dlatego, według Prokuratora, niezbędne jest stwierdzenie nieważności § 3 ust. 1 uchwały z dnia 7 października 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: 4. Przed przystąpieniem do rozpoznania skargi na wstępie rozważyć wypada, jakie skutki dla niniejszego postępowania ma fakt przywołany przez Radę Gminy w piśmie z dnia 18 grudnia 2012 r., a mianowicie to, że zaskarżony przepis uchwały z dnia 7 października 2010 r. został zmieniony uchwałą z dnia 13 grudnia 2012 r., i to w taki sposób, który usuwa mankament podniesiony w skardze. Rada Gminy wyznaczyła bowiem imiennie inkasenta opłaty targowej, zgadzając się z zarzutem, iż niezgodna z prawem jest metoda wyznaczenia tego inkasenta, przyjęta w uchwale z dnia 7 października 2012 r. w pierwotnym brzmieniu, polegająca na scedowaniu tej kwestii na Wójta Gminy. Podzielić należy pogląd Prokuratora, że to, iż uchwała z dnia 7 października 2012 r. w zaskarżonej części odpowiada obecnie prawu, wcale nie oznacza, iż postępowania sądowe, ukierunkowane na kontrolę jej legalności, stało się bezprzedmiotowe i jako takie powinno zostać umorzone, stosownie do art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako "P.p.s.a."). Otóż sąd administracyjny nie może odstąpić od kontroli zaskarżonej uchwały jednostki samorządu terytorialnego z tego powodu, iż uchwała została zmieniona lub uchylona. Wniosek taki wynika z porównania odmienności skutków prawnych, jakie wiążą się z uchyleniem uchwały przez radę gminy z jednej strony, a jej wyeliminowaniem z obrotu przez sąd administracyjny - z drugiej. Według art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę jednostki samorządu terytorialnego stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została ona wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Tym przepisem szczególnym jest art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), który z kolei stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżoną uchwałę zaliczyć trzeba do aktów prawa miejscowego, co oznacza, że Sąd, uwzględniając skargę, władny jest stwierdzić jej nieważność, niezależnie od tego, jaki okres upłynął od jej podjęcia. Stwierdzenie nieważności wywiera zaś skutki ex tunc, tj. wstecz, od chwili jej podjęcia, podczas gdy jej uchylenie lub zmiana oddziałuje jedynie ex nunc, począwszy od daty uchylenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, LEX nr 384291). Tym samym, jak słusznie zauważył Prokurator, stwierdzenie nieważności może mieć znaczenie z punktu widzenia ewentualnych następstw prawnych, jakie uchwała mogła spowodować w okresie poprzedzającym jej uchylenie czy też zmianę (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1719/11, LEX nr 1149224). 5. Przystępując zatem do rozpoznania skargi zauważyć wypada, że obie strony są zgodne co do tego, iż uchwała z dnia 7 października 2010 r. naruszała prawo w zaskarżonej części. Rada Gminy w pełni uznała zarzuty skargi, wobec czego okoliczność tę można uznać za bezsporną. Sąd w niniejszej sprawie nie musi więc rozstrzygać przeciwstawnych stanowisk stron i rozważać, które z argumentów przywołanych przez nie w trakcie wzajemnej polemiki są trafne. Może poprzestać na przedstawieniu racji, które obie strony podzielają, i nie oczekują w związku z tym od Sądu rozbudowanego wywodu, który miałby je do tych racji przekonać. I tak nie ulega wątpliwości, że rada gminy może podejmować uchwały tylko na podstawie i w granicach wyraźnej delegacji ustawowej. Wynika to z przepisów przytoczonych w skardze, w szczególności z art. 94 Konstytucji. Poza sporem jest również, że delegację taką w rozpatrywanym przypadku przewiduje art. 19 pkt 2 u.p.o.l., upoważniający radę gminy do zarządzenia poboru opłat w drodze inkasa oraz do określenia inkasentów. Zgodność stanowisk obejmuje także zagadnienie w rozpatrywanej sprawie kluczowe, zamykające się w konstatacji, że w świetle przytoczonego przepisu wyznaczenie inkasenta należy do wyłącznej kompetencji rady gminy i nie może być przez nią przenoszone na inne podmioty, w tym na pozostałe, upoważnione przez nią organy gminy. Pogląd ten wypada podzielić, zresztą może być on uznany za ugruntowany w jednolitym orzecznictwie sądów administracyjnych. Przyjmuje się w nim w szczególności, że status inkasenta zobowiązanego do poboru opłaty targowej powinien wynikać wprost z aktu prawa miejscowego, jakim jest uchwała rady gminy wydana na podstawie upoważnienia ustawowego (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2007 r., sygn. akt II FSK 1008/06, LEX nr 389705). Tylko wtedy uchwała po pierwsze mieści się w ramach upoważnienia ustawowego precyzyjnie określonych w art. 19 pkt 2 u.p.o.l. i po drugie pełni funkcję gwarancyjne, o których mowa w skardze, związane z tym, że na podstawie jej treści, czyli treści aktu prawa miejscowego, uchwalonego i ogłoszonego w stosownym trybie, wszystkie zainteresowane podmioty, zobowiązane do przestrzegania tego prawa, mogą ustalić wszystkie nieokreślone ustawą kwestie istotne dla ich praw i obowiązków, w tym to, kto jest uprawniony do poboru daniny publicznej. 6. Paragraf 3 ust. 1 uchwały z dnia 7 października 2010 r. w swym pierwotnym brzmieniu nie czynił zadość tym wymogom i dlatego Sąd, działając na podstawie art. 147 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.