I OSK 1719/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia NSA Anna Lech (spr.), Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon, Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka, po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Lubelskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 31 maja 2011 r., sygn. akt III SA/Lu 144/11 w sprawie ze skargi Wojewody Lubelskiego na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] października 2003 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia stałej opłaty za pobyt dziecka w Przedszkolu Samorządowym w K. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z dnia 31 maja 2011 r., sygn. akt III SA/Lu 144/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że uchwała Rady Gminy K. z dnia [...] października 2003 r., Nr [...], w przedmiocie ustalenia stałej opłaty za pobyt dziecka w Przedszkolu Samorządowym w K. została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu Sąd wskazał na następujący stan sprawy: Wojewoda Lubelski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na uchwałę Nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] października 2003 r. w sprawie ustalenia opłaty stałej za pobyt dziecka w Przedszkolu Samorządowym w K. W ocenie organu zapisy § 1 ust. 1, 2 i 3 tej uchwały są sprzeczne z treścią art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572, ze zm.). Wojewoda wskazał również, że zaskarżona uchwała nadal pozostaje w obrocie prawnym, a jej postanowienia są stosowane przy określaniu opłat za pobyt dzieci w przedszkolu samorządowym. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy K. wniosła o jej odrzucenie, względnie oddalenie. W piśmie procesowym z dnia 30 maja 2011 r. Rada Gminy K. wniosła o umorzenie postępowania w sprawie, argumentując, że zaskarżona uchwała utraciła moc obowiązującą z dniem 4 czerwca 2011 r., kiedy to weszła w życie nowa uchwała regulująca wysokość przedmiotowych opłat, czyli uchwała z [...] marca 2011 r., Nr [...]. Czyni to bezprzedmiotowym postępowanie przed sądem w badanej sprawie. Wyrokiem z dnia 31 maja 2011 r., sygn. akt III SA/Lu 144/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że uchwała Rady Gminy K. z dnia [...] października 2003 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia stałej opłaty za pobyt dziecka w Przedszkolu Samorządowym w K. została wydana z naruszeniem prawa. Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona uchwała w części dotyczącej wprowadzenia stałej opłaty za usługi świadczone ponad podstawy programowe wychowania przedszkolnego (§ 1 ust. 3) jest niezgodna z art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 powołanej ustawy o systemie oświaty. W ocenie Sądu za uzasadnione należy również uznać zarzuty dotyczące § 1 ust. 1 i 2 zakwestionowanej uchwały, dotyczące ustalania opłat za wyżywienie dziecka w przedszkolu. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w niniejszej sprawie nie mógł stwierdzić nieważności zaskarżonej uchwały z uwagi na upływ jednego roku od dnia jej podjęcia. W odniesieniu do argumentów podniesionych przez Radę Gminy K. w odpowiedzi na skargę i w piśmie procesowym z dnia 30 maja 2011 r., Sąd nie podzielił stanowiska, że uchylenie zaskarżonej uchwały, czyni postępowanie bezprzedmiotowym. Sąd podkreślił, że w ugruntowanym już orzecznictwie w tej kwestii podkreśla się, iż samo w sobie uchylenie zaskarżonej uchwały nie czyni postępowania przed sądem bezprzedmiotowym, jeżeli uchwała obowiązywała przez jakiś okres czasu i wywołała określone skutki prawne. W niniejszej zaś sprawie zaskarżona uchwała przez kilka lat stanowiła podstawę do pobierania opłat od dzieci rodziców korzystających z usług Przedszkola Samorządowego w K., niewątpliwie zatem wywołała określone skutki prawne i nie można przyjąć, aby jej uchylenie skutkowało bezprzedmiotowością kontroli jej zgodności z prawem przez sąd administracyjny. Od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Lublinie skargę kasacyjną złożył Wojewoda Lubelski wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono art. 147 § 1 ustawy z dnia z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), przez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na stwierdzeniu, iż uchwała w sprawie ustalenia opłat za pobyt dziecka w przedszkolu została wydana z naruszeniem prawa, mimo iż stanowi ona akt prawa miejscowego i w związku z tym należało orzec o nieważności uchwały. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd może ograniczyć się do stwierdzenia, iż zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa jedynie wówczas, gdy istnieje przepis szczególny zakazujący stwierdzenia nieważności takiej uchwały. W ocenie skarżącego kasacyjnie takim przepisem szczególnym jest art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który ogranicza możliwość sądowego stwierdzenia nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, zakreślając na dokonanie tej czynności termin jednego roku od daty podjęcia aktu. Podkreślono, że ustawodawca zastrzegł jednak, iż wskazane ograniczenie nie obejmuje dwóch przypadków, w których po upływie roku jest możliwe stwierdzenie nieważności aktu: po pierwsze – kiedy uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały (zarządzenia) w terminie określonym w art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym; po drugie – jeżeli uchwała (zarządzenie) ma charakter aktu prawa miejscowego. Skarżący kasacyjnie organ podniósł, że art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (znowelizowany ustawą ustawy z dnia 12 maja 2000 r. o zmianie ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich, ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 48, poz. 552)), ma zastosowanie do wszelkich aktów prawa miejscowego, bez względu na datę ich uchwalenia. Zatem w każdym czasie dopuszczalne jest orzekanie o nieważności uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego. W niniejszej zaś sprawie nie ma – zdaniem organu – wątpliwości, że uchwała Rady Gminy K. Nr [...], której dotyczy zaskarżony wyrok, miała charakter aktu normatywnego - aktu prawa miejscowego i została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego w dniu 5 grudnia 2003 r. (Dz. Urz. Woj. Lubel. z 2003 r., Nr 191, poz. 3702). W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy K. wniosła o jej oddalenie. Podniesiono, że art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że o tym, czy sąd stwierdzi nieważność zaskarżonego aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, czy też ograniczy się do stwierdzenia, że został wydany z naruszeniem prawa, przesądza waga stwierdzonego naruszenia prawa, przy czym ocena ta zostaje pozostawiona sądowi, który w tym względzie nie jest krępowany żadnymi kryteriami normatywnymi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna jest zasadna. Wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną jest związany jej granicami, o czym stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Jednak niezależnie od tego, Naczelny Sąd Administracyjny bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym badając, czy w sprawie występują przesłanki określone w art. 183 § 2 wskazanej wyżej ustawy. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności, zatem Naczelny Sąd Administracyjny mógł przystąpić do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Wskazać należy, że według art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Tym przepisem szczególnym jest art. 94 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, który z kolei stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Stwierdzić zatem należy, że z treści art. 147 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 94 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym wynika, że jeżeli uchwała rady gminy była aktem prawa miejscowego (przepisem gminnym), to w każdym czasie dopuszczalne jest orzekanie o jej nieważności. Zastosowanie sankcji nieważności aktu prawa miejscowego ma tę konsekwencję, że akt prawa miejscowego jest niezdolny do wywołania skutku prawnego od samego początku. Inne natomiast są skutki stwierdzenia nieważności i stwierdzenia niezgodności z prawem uchwały. Według bowiem art. 94 ust. 2 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o niezgodności z prawem. Nie jest zatem trafny argument podniesiony w odpowiedzi na skargę, że postępowanie jest bezprzedmiotowe w związku z uchyleniem uchwały Rady Gminy K. z dnia [...] października 2003 r., wskutek wejścia w życie uchwały z dnia 23 marca 2011 r. Uchwała lub zarządzenie tracą bowiem moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio. To zróżnicowanie skutków instytucji stwierdzenia nieważności uchwały od instytucji stwierdzenia niezgodności z prawem, czy uchylenia uchwały ma konsekwencje prawne dla oceny bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. Uchylenie uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić nieważność aktu, co powoduje, że od samego początku uchwalenia nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. Uchylenie uchwały przerywa skutek prawny z dniem jej uchylenia, pozostawiając w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonej uchwały od wejścia jej do obrotu prawnego do dnia jej uchylenia. Stanowisko takie prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 344/08). W niniejszej sprawie, jak wynika z jej akt, uchwała Rady Gminy K. miała charakter aktu prawa miejscowego, jest bowiem aktem abstrakcyjnym i generalnym, skierowanym do bliżej nieokreślonej liczby mieszkańców gminy Konstantynów i została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego w dniu 5 grudnia 2003 r. (Dz. Urz. Woj. Lubel. Z 2003 r., nr 191, poz. 3702). Tym samym, nawet po upływie roku od jej podjęcia, można stwierdzić jej nieważność. Wobec tego za uzasadniony należy uznać zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przy ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji weźmie pod uwagę wskazane powyżej wywody. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.