III SA/Lu 144/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Wiesława Dudek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 31 maja 2011 r. sprawy ze skargi W. L. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] 2003 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia stałej opłaty za pobyt dziecka w Przedszkolu Samorządowym w K. stwierdza, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem prawa. Pismem datowanym na dzień 8 listopada 2010 r. Wojewoda Lubelski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na uchwałę Nr X/67/2003 Rady Gminy Konstantynów z dnia 30 października 2003 r. w sprawie ustalenia opłaty stałej za pobyt dziecka w Przedszkolu Samorządowym w Konstantynowie. Z uzasadnienia skargi wynika, że Wojewoda kwestionuje treść § 1 przedmiotowej uchwały, którego treść jest następująca: "1. Rodzice ponoszą pełne koszty wyżywienia, związane z pobytem dziecka w Przedszkolu. 2. Ustala się kwotę miesięcznej opłaty stałej za pobyt dziecka w przedszkolu w wysokości – 100 złotych. 3. Ustala się kwotę miesięcznej opłaty stałej, uiszczanej przez rodziców za usługi świadczone ponad podstawy programowe wychowania przedszkolnego w wysokości – 50 złotych". W ocenie organu nadzoru zapisy te są sprzeczne z treścią art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572, ze zm.). Przepis ten (w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały) upoważniał radę gminy do ustalenia opłaty za świadczenia udzielane przez prowadzone przez gminę przedszkola publiczne, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1 ustawy, tj. z zastrzeżeniem, że przedszkole publiczne musi prowadzić bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Wojewoda wskazał również, że zgodnie z § 10 ust. 2 Załącznika Nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624, ze zm.), czas na realizację podstawy programowej nie może być krótszy niż 5 godzin. Na podstawie powyższych regulacji Wojewoda stwierdził, że rada gminy nie ma kompetencji do ustalania w drodze uchwały opłat za pobyt dziecka w przedszkolu publicznym, jeżeli realizuje ono jedynie podstawy programowe, gdyż mieszczące się w tym zakresie świadczenia są bezpłatne. Rada gminy nie może obciążać opłatami rodziców dziecka korzystającego wyłącznie z pięciogodzinnej opieki przedszkolnej. Organ nadzoru wskazał, że rada gminy ma kompetencje do określenia opłaty za świadczenia przekraczające podstawę programową, niemniej musi wówczas wyraźnie określić, co mieści się w ramach oferowanego świadczenia, tzn. co proponowane jest w zamian za uiszczenie opłaty. Ponadto odwołując się do poglądów orzecznictwa organ wskazał, iż do przedmiotowych opłat znajduje zastosowanie zasada ekwiwalentności, zgodnie z którą opłatę wnosi się za konkretne, wyraźnie wskazane świadczenie przekraczające podstawę programową i w relacji do konkretnych kosztów świadczenia usługi. W ocenie organu nadzoru wymogów tych nie spełnia sposób określenia opłaty w zakwestionowanej uchwale. Przyjęta w uchwale konstrukcja stałej opłaty powoduje, że każdy rodzic będzie ją ponosił w pełnej wysokości, bez względu na wymiar faktycznego korzystania przez jego dziecko z tych świadczeń. Ujęcie kosztów jako całości sprawia, że poza kontrolą pozostaje, czy w opłacanych zajęciach mieszczą się wyłącznie świadczenia przekraczające podstawy programowe wychowania przedszkolnego, czy także świadczenia zaliczone do tej podstawy. Uchwała nie zawiera żadnej kalkulacji opłaty i brak jest wyjaśnienia, dlaczego jej wysokość ustalono akurat w kwocie 50 zł. Prowadzi to do wniosku, iż opłata jest ponoszona za sam pobyt dziecka w przedszkolu ponad 5 godzin dziennie, co jest niezgodne z ustawą o systemie oświaty, pozwalającą na pobieranie opłat tylko za świadczenia wykraczające poza podstawę programową. Konkludując Wojewoda stwierdził, iż skoro świadczenia przedszkoli publicznych w zakresie przekraczającym podstawę programową są świadczeniami wynikającymi z umów wzajemnych, to rodzice są zobowiązani ponosić opłatę tylko za te świadczenia, z których korzystają ich dzieci. W dalszej kolejności Wojewoda zakwestionował zapisy uchwały dotyczące ustalania opłat za wyżywienie dziecka w przedszkolu. Ponieważ postanowienia uchwały nie wskazują konkretnej wysokości opłaty, pozostają w sprzeczności z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Wojewoda zwrócił także uwagę, na zmianę w zakresie podstaw prawnych ustalania zasad korzystania ze stołówek oraz wysokości opłat ponoszonych za korzystanie z posiłku przez dzieci uczęszczające do przedszkola, jaka nastąpiła od dnia 1 stycznia 2008 r. Zgodnie z obowiązującym od tej daty art. 67a ustawy o systemie oświaty to nie rada gminy, lecz dyrektor przedszkola w porozumieniu z organem prowadzącym przedszkole ustala opłaty za wyżywienie dziecka w przedszkolu. Ponadto w świetle nowych regulacji opłaty nie mogą obejmować kosztów związanych z wynagrodzeniami pracowników oraz kosztów utrzymania stołówki. Wysokość opłat zależeć powinna od kosztu zakupu produktów żywnościowych (tzw. wsadu do kotła). Użycie w zakwestionowanej uchwale sformułowania "pełne koszty wyżywienia, związane z pobytem dziecka w przedszkolu" jest niezgodne z tymi wymogami, gdyż nie pozwala na wyodrębnienie kosztów, które mogą wpływać na wysokość opłaty za wyżywienie od tych, które na tą opłatę wpływu nie mają. Wojewoda wskazał również, że zaskarżona uchwała nadal pozostaje w obrocie prawnym a jej postanowienia są stosowane przy określaniu opłat za pobyt dzieci w przedszkolu samorządowym. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Konstantynów wniosła o jej odrzucenie, względnie oddalenie. W ocenie Rady uchwała w dniu jej podejmowania była zgodna z obowiązującym wówczas stanem prawnym. Ponadto Rada wskazała, że w dniu 23 marca 2011 r. podjęto nową uchwałę, regulującą tą kwestię zgodnie z obowiązującymi przepisami (uchwała Nr IV/25/11 w sprawie opłat za świadczenia udzielane przez Przedszkole Samorządowe w Konstantynowie). W zawiązku z powyższym, że uchwała zaskarżona straci ważność po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia nowej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego, skargę należy uznać za bezprzedmiotową. W piśmie procesowym z dnia 30 maja 2011 r. pełnomocnik Rady Gminy wniósł o umorzenie postępowania w sprawie, argumentując, że zaskarżona uchwała utraciła moc obowiązującą z dniem 4 czerwca 2011 r., kiedy to weszła w życie nowa uchwała regulująca wysokość przedmiotowych opłat, czyli wspomniana uchwała z 23 marca 2011 r. W ocenie pełnomocnika czyni to bezprzedmiotowym postępowanie przed sądem w badanej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Już na wstępie należy wskazać, że przywoływane przez Wojewodę przepisy ustawy o systemie oświaty – art. 6 i art. 14 ust. 5 zostały zmienione już po podjęciu zaskarżonej uchwały (art. 1 pkt 2 i pkt 3 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty; Dz. U. Nr 148, poz. 991). Ponieważ zmiany w ustawie o systemie oświaty weszły w życie z dniem 1 września 2010 r., adekwatny dla oceny legalności zaskarżonej uchwały jest stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia, a zatem przed wspomnianą nowelizacją. Art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, stanowiący normę kompetencyjną, upoważniającą Radę Gminy do podjęcia zakwestionowanej uchwały, miał w adekwatnym okresie następujące brzmienie: "Opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych - organy prowadzące te przedszkola , z uwzględnieniem art. 6 pkt 1.". Zawarte w końcowej części przepisu odesłanie do art. 6 pkt 1 ustawy oznaczało konieczność uwzględnienia przez radę gminy przy podejmowaniu uchwały w przedmiocie opłat podstawowej cechy wyróżniającej przedszkola publicznego, tj. faktu, że prowadzi ono bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Z zapisów tych wynika jednoznacznie, że opłata wprowadzana przez radę gminy może dotyczyć wyłącznie świadczeń wykraczających poza podstawę programową. Należy jednak zwrócić uwagę, że ustalając opłatę w tym zakresie rada gminy nie ma pełnej swobody w jej kształtowaniu. Opłaty za zajęcia prowadzone przez przedszkola publiczne poza obowiązkowym zakresem bezpłatnym muszą być oparte na zasadzie ekwiwalentności, co oznacza, że każda opłata musi dotyczyć konkretnego świadczenia, przekraczającego podstawę programową i być wprost skorelowana z konkretnymi kosztami świadczenia tych usług. Z tego wynika, że obowiązkiem organu samorządu terytorialnego uchwalającego opłatę za usługi przedszkolne jest wykazanie, iż wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodzica dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną mu usługą. Przy ustalaniu omawianej opłaty należy szczegółowo wykazać, za jakiego rodzaju świadczenie opłata jest żądana i co się na owo opłacane świadczenie składa. Uchwała zatem powinna precyzyjnie określać poszczególne świadczenia przekraczające podstawę programową, oferowane przez przedszkole publiczne, a także, co składa się na każde z tych świadczeń. Stąd też organ samorządu terytorialnego ustanawiając opłatę powinien określić jej wysokość za każde ze świadczeń z osobna. Reasumując, sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. Z tego mianowicie powodu, że brak czytelności co do zakresu dodatkowych świadczeń opiekuńczo – wychowawczych i odpowiadającej im opłaty, pozbawia rodziców dzieci, przy podejmowaniu decyzji w kwestii korzystania z usług przedszkola, możliwości dokonania rzetelnej oceny w tym zakresie. Takie ogólnikowe ujęcie przedmiotowej opłaty powoduje w istocie przyjęcie tylko jednej, a przy tym sztywnej opłaty, która w istocie nakłada na rodziców dzieci obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku korzystania przez dziecko z wychowania przedszkolnego, tzn. niezależnie od rozmiaru i rodzaju tych dodatkowych świadczeń oferowanych poza podstawą programową przez przedszkole oraz bez związku z tym, czy konkretne dziecko korzysta w ogóle z owych dodatkowych świadczeń, a jeśli tak, to w jakim rozmiarze (por. wyrok NSA z 24 listopada 2010 r., I OSK 1554/10; dostępne w bazie orzeczeń na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe zasady regulacji opłat za świadczenia ponadprogramowe realizowane w przedszkolach publicznych zostały wypracowane w utrwalonej, bogatej linii orzeczniczej sądów administracyjnych (linię tą przedstawiono m.in. w wyrokach tutejszego sądu z 7 czerwca 2010 r., III SA/Lu 92/10 i z 28 kwietnia 2011 r., III SA/Lu 128/11; orzeczenia.nsa.gov.pl). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni zgadza się z tymi poglądami. Zaskarżona uchwała powyższych standardów nie spełnia, wprowadza bowiem opłatę stałą w kwocie 50 zł, bez wskazania, jakie świadczenia będą wchodzić w zakres odpłatnej usługi opiekuńczej i bez dostosowania wysokości opłaty do rzeczywistego zakresu korzystania przez dziecko z tych usług. Innymi słowy – niezależnie od tego, czy dziecko w ogóle korzystać będzie z usług świadczonych ponad podstawę programową, a jeśli tak – w jakim zakresie, rodzice i tak będą musieli ponosić jedną, stałą opłatę. Sposób ustalenia opłaty nie spełnia w żadnej mierze kryterium ekwiwalentności świadczenia i nie nawiązuje w żaden sposób do konkretnych kosztów świadczenia tych usług. Należy w tym miejscu podkreślić, że nawet w zakresie wykraczającym poza świadczenia realizujące podstawę programową wychowania przedszkolnego, usługi oferowane przez przedszkola publiczne nie mają charakteru komercyjnego i opłaty z tego tytułu nie mogą być kształtowane w sposób dowolny. W konkluzji należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała w części dotyczącej wprowadzenia stałej opłaty za usługi świadczone ponad podstawy programowe wychowania przedszkolnego (§ 1 ust. 3) jest niezgodna z art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty z wyżej przedstawionych przyczyn. Za uzasadnione należy również uznać zarzuty Wojewody dotyczące § 1 ust. 1 i 2 zakwestionowanej uchwały, dotyczące ustalania opłat za wyżywienie dziecka w przedszkolu. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że szczegółowe uregulowanie zasad odpłatności za wyżywienie dzieci w szkołach i przedszkolach wprowadzono do ustawy o systemie oświaty dopiero nowelizacją z 7 września 2007 r., która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2008 r. (Dz. U. Nr 181, poz. 1292). Nowelizacja dodała do ustawy art. 67a, wprowadzający m.in. zasadę, że do opłat wnoszonych za korzystanie przez uczniów z posiłku w stołówce szkolnej, nie wlicza się wynagrodzeń pracowników i składek naliczanych od tych wynagrodzeń oraz kosztów utrzymania stołówki. Cytowany przepis nie obowiązywał jeszcze w dacie podjęcia zakwestionowanej uchwały, zatem podstawą ustalenia opłat za wyżywienie dzieci w przedszkolu musiał być wówczas ogólny przepis art. 14 ust. 5 ustawy. W związku z tym uchwała podjęta w 2003 r. powinna w tym zakresie spełniać analogiczne wymogi jak w stosunku do zakwestionowanych wyżej opłat za usługi świadczone ponad podstawę programową. Innymi słowy, nawet w okresie przed wejściem w życie art. 67a ustawy o systemie oświaty, kształtowanie opłat za wyżywienie dziecka powinno odpowiadać wymogom ekwiwalentności i powinno być skorelowane z wysokością rzeczywiście ponoszonych kosztów związanych z przygotowywaniem posiłków. W zakwestionowanej uchwale opłatę ustalono w sposób sztywny, bez jakiegokolwiek odniesienia do rzeczywiście ponoszonych kosztów. Ponadto brzmienie zakwestionowanych postanowień uchwały jest niejasne. Z ust. 1 § 1 wynika, że rodzice ponoszą pełne koszty wyżywienia, związane z pobytem dziecka w przedszkolu. Z kolei zgodnie z ust. 2 ustala się kwotę miesięcznej opłaty stałej za pobyt dziecka w przedszkolu w wysokości – 100 złotych. W tej sytuacji nie jest do końca jasne, czy kwota, o której mowa w ust. 2 jest opłatą za koszty wyżywienia dziecka, czy też jest to inna opłata, a rodzice oddzielnie ponoszą koszty wyżywienia dziecka. W zaistniałej sytuacji również § 1 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały są niezgodne z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Ponadto należy zwrócić uwagę, że wprowadzony od 1 stycznia 2008 r. art. 67a ustawy o systemie oświaty zakazuje wliczania do opłat wnoszonych za korzystanie przez dzieci z posiłku w przedszkolu wynagrodzeń pracowników i składek naliczanych od tych wynagrodzeń oraz kosztów utrzymania stołówki. Przepis ten, jako wprowadzony później nie mógł oczywiście kształtować brzmienia uchwały podjętej w październiku 2003 r. Z drugiej jednakże strony trudno zaakceptować jako zgodną z prawem sytuację, w której pomimo wejścia w życie nowych przepisów określających sposób ukształtowania opłat za wyżywienie dzieci w przedszkolach, pobieranie opłat z tego tytułu jeszcze przez ponad trzy lata odbywa się na podstawie uchwały podjętej w starym stanie prawnym i nie dostosowanej do nowych dyrektyw normatywnych w tym zakresie, zawartych w akcie wyższej rangi. Co prawda w przepisach wprowadzających nowelizację ustawy o systemie oświaty z 7 września 2007 r. nie zawarto obowiązku dostosowania obowiązujących w dacie wejścia w życie nowelizacji przepisów do nowych wymogów ustawowych. Taki obowiązek wprowadziła dopiero znacznie późniejsza nowelizacja ustawy o systemie oświaty, obejmująca art. 14, wspomniana na wstępie ustawa z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z jej art. 2 dotychczasowe uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego wydane na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy zmienianej w art. 1, zachowują moc do czasu wydania uchwał przewidzianych w art. 14 ust. 5 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, nie dłużej jednak niż do dnia 31 sierpnia 2011 r. Przepis ten jest jednak związany ze zmianą ogólnej normy kompetencyjnej upoważniającej do określenia wysokości opłat za usługi świadczone w przedszkolach publicznych (art. 14 ust. 5), należy zaś pamiętać, że ustawowe dyrektywy w zakresie ustalania opłat za wyżywienie (art. 67a ustawy) zostały wprowadzone już z dniem 1 stycznia 2008 r. Nie można zatem przejść do porządku dziennego nad faktem, że od 1 stycznia 2008 r. sposób ustalenia opłaty za wyżywienie dzieci w Przedszkolu Samorządowym w Konstantynowie był sprzeczny z art. 67a ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Ustalenie opłat za pobyt dzieci w przedszkolach opiera się na normach kompetencyjnych, zawartych w ustawie oświatowej. Zmiana normy kompetencyjnej musi stanowić dla organu gminy impuls do dostosowania uchwały do nowych dyrektyw zawartych w akcie upoważniającym, nawet przy braku wyraźnego nakazu w przepisach intertemporalnych wprowadzających zmiany normatywne. W przeciwnym razie może dojść do petryfikacji na wiele lat stanu prawnego niezgodnego z aktem hierarchicznie wyższym. Innymi słowy: gmina może przez wiele lat pobierać opłaty w sposób niezgodny z nowymi wymogami ustawowymi, bazując na przepisach wydanych przed zmianą upoważnień ustawowych. W związku z powyższym celowe jest uczynienie odstępstwa od podstawowej reguły, zgodnie z którą legalność zaskarżonego aktu sad ocenia według stanu prawnego obowiązującego w dacie jego wydania (zasada tempus regit actum) i przyjęcie, że § 1 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały są niezgodne z art. 67a ustawy o systemie oświaty od dnia 1 stycznia 2008 r. W świetle art. 91 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W badanym przypadku sąd nie mógł jednak stwierdzić nieważności zaskarżonej uchwały z uwagi na upływ jednego roku od dnia jej podjęcia. W tej sytuacji pozostało orzeczenie o niezgodności uchwały z prawem (art. 94 ustawy o samorządzie gminnym). Odnosząc się do argumentów podniesionych w odpowiedzi na skargę i w piśmie procesowym z dnia 30 maja 2011 r., Sąd nie podziela stanowiska Rady Gminy Konstantynów, że uchylenie zaskarżonej uchwały, czyni postępowanie bezprzedmiotowym. Rzeczywiście, w dniu 23 marca 2011 r. Rada Gminy Konstantynów podjęła Uchwałę Nr VI (25) 11 w sprawie opłat za świadczenia udzielane przez Przedszkole Samorządowe w Konstantynowie. Zgodnie z § 5 tej uchwały zaskarżona do sądu uchwała z 2003 r. traci moc. Nowa uchwała weszła w życie z dniem 4 czerwca 2011 r., po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego. W ugruntowanym już orzecznictwie w tej kwestii podkreśla się, że samo w sobie uchylenie zaskarżonej uchwały nie czyni postępowania przed sądem bezprzedmiotowym, jeżeli uchwała obowiązywała przez jakiś okres czasu i wywołała określone skutki prawne (zob. np. wyroki NSA: z dnia 28 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1477/09; z dnia 29 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1029/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl; z dnia 27 maja 2008 r, sygn. akt II GSK 344/08 - Lex nr 434897, z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1776/06 – Lex nr 327767). Zaskarżona uchwała przez kilku lat stanowiła podstawę do pobierania opłat od dzieci rodziców korzystających z usług Przedszkola Samorządowego w Konstantynowie, niewątpliwie zatem wywołała określone skutki prawne i nie można przyjąć, aby jej uchylenie skutkowało bezprzedmiotowością kontroli jej zgodności z prawem przez sąd administracyjny. Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) w zw. z art. 91 ust. 1 i art. 94 ustawy o samorządzie gminnym, sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa.