III SA/Lu 92/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak,, Sędzia WSA Jerzy Drwal, Protokolant stażysta Paweł Soczyński, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 25 maja 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody Lubelskiego na uchwałę Rady Miasta Radzynia Podlaskiego z dnia 22 marca 2007 r. nr VI/18/07 w przedmiocie ustalenia opłat za świadczenia prowadzonego przez Miasto Radzyń Podlaski Przedszkola Miejskiego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. W dniu 22 marca 2007 r. Rada Miasta Radzynia Podlaskiego podjęła uchwałę Nr VI/18/07 w sprawie opłat za świadczenia prowadzonego przez Miasto Radzyń Podlaski Przedszkola Miejskiego (Dz. Urz. Woj. Lub. 2007.91.1862). Przedmiotową uchwałą, powołując się na przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej jako u.s.g.) w związku z art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm. – dalej jako ustawa o systemie oświaty), ustalono odpłatność w wysokości 50 zł miesięcznie za pobyt dziecka w przedszkolu w zakresie świadczeń prowadzonych ponad obowiązujące podstawy programowe wychowania przedszkolnego (§ 1 pkt 1 uchwały) oraz wprowadzono opłatę z tytułu pełnych kosztów wyżywienia związanych z pobytem dziecka w przedszkolu, według kalkulacji kosztów (§ 1 pkt 2 uchwały). W skardze sądowej z dnia 15 lutego 2010 r. Wojewoda Lubelski, powołując się na art. 93 ust. 1 u.s.g. wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały - jako niezgodnej z art. 14 ust. 5 i art. 67a ustawy o systemie oświaty. W uzasadnieniu wskazał, że sposób ustalenia opłat przyjęty w uchwale Rady Miasta Radzynia Podlaskiego, sprzeczny jest z obowiązującym porządkiem prawnym. Zgodnie z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych, rada gminy ustala z uwzględnieniem art. 6 pkt 1 cyt. ustawy stanowiącym, że publiczne przedszkole charakteryzuje się tym, iż zapewnia bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej. W ocenie organu nadzoru rada gminy może ustalić opłatę jedynie w sytuacji przekroczenia podstawy programowej wychowania przedszkolnego, ale w takim przypadku uchwała musi wyraźnie określać, co mieści się w ramach oferowanego świadczenia. Przy czym ustalenie opłat za świadczenia przedszkoli przekraczające podstawę programową, winno polegać na określeniu wysokości konkretnych opłat za poszczególne świadczenia zgodnie z zasadą ekwiwalentności. Organ nadzoru podzielił pogląd zawarty w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2008 r. (sygn. akt III SA/Wr 622/07, OwSS 2008/2/43), że powodem, dla którego istnieje potrzeba konkretyzowania - w uchwałach podejmowanych na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty - odpłatnych świadczeń przedszkoli (a także wysokości samych opłat w stosunku do każdego z takich świadczeń dodatkowych), jest czytelność usług opiekuńczo-wychowawczych i odpowiadający im cennik. Powyższych wymogów, zdaniem Wojewody Lubelskiego, nie spełnia opłata określona w zaskarżonej uchwale. Ujęta tam konstrukcja stałej opłaty za usługi przekraczające podstawę programową wychowania przedszkolnego (§1 pkt 1 uchwały) powoduje, że każdy rodzic zmuszony jest do jej ponoszenia niezależnie od rozmiaru (lub czasu) korzystania przez jego dziecko ze świadczeń i charakteru dodatkowych usług opiekuńczo-wychowawczych świadczonych przez przedszkole publiczne na rzecz konkretnego wychowanka. Takie ukształtowanie opłaty jest niedopuszczalne, z uwagi na przyjętą w art. 14 ust. 5 ustawy - zasadę ekwiwalentności. Ponadto Wojewoda Lubelski wskazał, że Rada Miasta Radzynia Podlaskiego zawierając w § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały postanowienie odnoszące się do ustalenia opłaty za wyżywienie dziecka w przedszkolu "... według kalkulacji kosztów", wykroczyła poza granice udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia ustawowego. W ocenie organu nadzoru, tego rodzaju zapisem organ scedował kompetencje przysługujące radzie gminy na dyrektora przedszkola. Przy czym, z brzmienia art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wynika, że taki obowiązek należy do wyłącznej kompetencji rady gminy. Organ nadzoru zauważył również, że w obecnym stanie prawnym podstawę prawną do ustalenia zasad korzystania ze stołówki oraz wysokości opłat ponoszonych za korzystanie z posiłków przez dzieci uczęszczające do przedszkola - stanowi art. 67a ustawy o systemie oświaty, dodany przez art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 181, poz. 1252), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2008 r. Zgodnie z treścią art. 67a ust. 3 ustawy o systemie oświaty - warunki korzystania ze stołówki szkolnej, w tym wysokość opłat za posiłki, ustala dyrektor szkoły w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę. Wobec powyższego, rada miasta nie jest uprawniona do stanowienia o wysokości opłat za wyżywienie dzieci w przedszkolach publicznych. Powyższy przepis, zdaniem Wojewody Lubelskiego, powinien był zostać uwzględniony przez Radę Miasta Radzynia Podlaskiego w działalności uchwałodawczej. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Radzynia Podlaskiego wniosła o oddalenie skargi. Podniosła, że w zaskarżonej uchwale wyraźnie zaznaczono, że opłata w wysokości 50 zł miesięcznie, może być pobierana jedynie za świadczenia prowadzone ponad obowiązujące podstawy programowe, co wypełnia dyspozycję art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Taka praktyka samorządów gminnych (ustalania zryczałtowanej opłaty za świadczenia ponadprogramowe wychowania przedszkolnego) nie była do tej pory kwestionowana przez organy nadzoru. Odnosząc się do zarzutu Wojewody Lubelskiego dotyczącego opłaty za wyżywienie wychowanków placówki, rada podniosła, że w przedmiotowym przedszkolu nie funkcjonuje wydzielona stołówka, a dzieci otrzymują posiłki na sali, w której odbywają się zajęcia. W ocenie strony skarżącej nie można zatem odnosić zasad związanych z wyżywieniem w tym przypadku, do przepisów określonych w ustawie o systemie oświaty, a dotyczących zasad korzystania ze stołówki. Ponadto podniesiono, że kalkulacja kosztów ustalana jest przez Dyrektora Przedszkola Miejskiego w Radzyniu Podlaskim. W dniu 22 kwietnia 2010 r. wpłynęło pismo procesowe Burmistrza Miasta Radzynia Podlaskiego informujące, że zaskarżona uchwała straciła moc prawną, w związku z wejściem w życie uchwały Nr XL/230/10 Rady Miasta Radzynia Podlaskiego z dnia 3 lutego 2010 r. w sprawie ustalania opłat za świadczenia wykraczające poza zakres podstawy programowej w Przedszkolu Miejskim prowadzonym przez Miasto Radzyń Podlaski, opublikowanej w dniu 30 marca 2010 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego (2010.37.811). Na rozprawie odbytej w dniu 25 maja 2010 r., pełnomocnik Burmistrza Miasta Radzyń Podlaski wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość, ewentualnie zaś – o oddalenie skargi. Pełnomocnik Wojewody Lubelskiego podtrzymał stanowisko zawarte w skardze sądowej. W jego ocenie, utrata mocy obowiązującej zaskarżonej uchwały na skutek podjęcia nowej uchwały, nie uprawnia do przyjęcia stanowiska o bezprzedmiotowości postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zaskarżona uchwała wydana została na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, w którym ustawodawca upoważnił radę gminy do ustalenia opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1. W tym ostatnim przepisie określono, że przedszkolem publicznym jest przedszkole, które między innymi prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Definicja "podstawy programowej" zawarta jest w art. 3 pkt 13 ustawy o systemie oświaty. Podstawy programowe wychowania przedszkolnego wymieniono w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 ze zm. – dalej jako rozporządzenie). Zakres tej podstawy określony został poprzez wyznaczenie celów wychowawczych, jakie powinny być osiągnięte w wyniku realizacji podstawy programowej. W załączniku do rozporządzenia mowa jest o tym, że podstawa programowa wychowania przedszkolnego opisuje proces wspomagania rozwoju i edukacji dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Powyższe uwagi mają znaczenie dla określenia zakresu programu rozszerzonego wychowania przedszkolnego. Świadczenia w ramach podstawy programowej są bowiem bezpłatne, zaś świadczenia wykraczające poza te ramy są odpłatne, na mocy art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Czas pracy przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, jest nie krótszy niż 5 godzin dziennie (§ 10 ust. 2 pkt 1 załącznika Nr 1 do rozporządzenia). W świetle przywołanych przepisów nie budzi zatem wątpliwości kompetencja rady gminy (miasta) do ustanowienia opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych, przy czym opłaty te mogą być ustalane tylko za świadczenia, które nie mieszczą się w podstawach wychowawczych. Stąd też powstaje konieczności jasnego, nie budzącego wątpliwości określenia w uchwale rady gminy (miasta), jakich konkretnie świadczeń dotyczy ustalona opłata, tak aby istniała możliwość zweryfikowania, czy odpłatnością nie objęto świadczeń bezpłatnych mieszczących się w podstawie programowej, a nadto aby umożliwić rodzicom wychowanka wybór dodatkowych, odpłatnych świadczeń odpowiadających ich sytuacji finansowej i potrzebom dziecka. Jednolita linia orzecznicza, do której przyłącza się skład orzekający w niniejszej sprawie prezentuje stanowisko, że opłata uchwalona na wskazanej podstawie nie może mieć charakteru stałego, gdyż powinność jej uiszczenia zachodzi w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględniania rodzaju świadczeń oraz czasu ich trwania. Konieczne jest zatem precyzyjne określenie wymiaru i jakości tych świadczeń, niejako w formie cennika i w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń (por. wyroki NSA: z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt OSK 1646/09; z dnia 28 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1477/09 oraz z dnia 3 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1189/08; wyroki WSA w Gdańsku: z dnia 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt III SA/Gd 71/10 oraz z dnia 19 marca 2009 r., sygn. akt III SA/Gd 476/08; wyroki WSA w Bydgoszczy: z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 182/10 oraz z dnia 22 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 400/09; wyroki WSA w Poznaniu: z dnia 25 marca 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 871/09, z dnia 3 marca 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 889/09 oraz z dnia 21 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 887/09; wyrok WSA w Opolu z dnia 9 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Op 432/09; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 622/07; wyroki WSA w Gliwicach: z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Gl 385/09 i z dnia 3 listopada 2008 r., sygn. akt IV SA/GL 456/08; wyrok WSA w Lublinie z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt III SA/Lu 167/08 oraz wyroki WSA w Gorzowie Wlkp. w sprawach o sygn. akt: II SA/Go 1025/09, II SA/Go 962/09, II SA/Go 934/09, II SA/Go 880/09, II SA/Go 841/09, II SA/Go 799/09, II SA/Go 790/09, II SA/Go 781/09, II SA/Go 777/09, 771/09, II SA/Go 759/09, II SA/Go 752/09, II SA/Go 709/09, II SA/Go 705/09, II SA/Go 697/09, II SA/Go 665/09, II SA/Go 556/09, publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.nsa.gov.pl). Sprzeczna ze wskazanymi wymogami normatywnymi jest regulacja zawarta w § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały. Określenie wysokości opłaty w kwocie 50 zł miesięcznie, bez względu na ilość lub charakter dodatkowych zajęć nie pozwala na kontrolę, czy w jej ramach mieszczą się wyłącznie świadczenia wykraczające poza podstawy programowe wychowania przedszkolnego, a także uniemożliwia sprawdzenie, czy odpłatność ta jest adekwatna do rzeczywistego korzystania z zajęć dodatkowych. W konsekwencji tych uwag stwierdzić trzeba, że przedmiotowy zapis godzi w zasadę ekwiwalentności dodatkowych świadczeń i związanych z nimi opłat, stanowiących odzwierciedlenie ponoszonych w związku z tym dodatkowych kosztów, a tym samym narusza przywołany wyżej art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Poddając kontroli następny z zakwestionowanych przez Wojewodę Lubelskiego zapisów, tj. § 1 pkt 2 uchwały Rady Miasta Radzynia Podlaskiego, dotyczący opłat z tytułu pełnych kosztów wyżywienia wskazać należy, że w dacie jej podejmowania - w dniu 22 marca 2007 r., nie obowiązywał jeszcze przepis art. 67a ust. 3 ustawy o systemie oświaty, określający ogólne zasady funkcjonowania stołówek prowadzonych przez szkoły, bowiem wszedł on w życie z dniem 1 stycznia 2008 r. Nadto, w trakcie obowiązywania zaskarżonej uchwały, ów przepis został zmieniony ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty, ustawy - Karta Nauczyciela oraz ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich (Dz. U. Nr 145, poz. 918). Na dzień podjęcia uchwały, opłaty za wszelkiego rodzaju świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli, regulował art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Powołując się na powyższy przepis rada miasta określiła w zaskarżonej uchwale, że opłata z tytułu pełnych kosztów wyżywienia związanych z pobytem dziecka w przedszkolu będzie ustalana według kalkulacji kosztów. W ocenie sądu, tak określona wysokość opłat wymyka się spod kontroli rady, gdyż określenie "kalkulacja kosztów" - jest pojęciem abstrakcyjnym. Brak jest w powyższym zapisie wskazania: kto i kiedy taką kalkulację ma przeprowadzić (czy dyrektor przedszkola, czy dostawca) i jakie elementy mają się na nią składać (np. koszty przygotowania posiłku i jego dostarczenia, wynagrodzenia pracowników). Ponadto, przy tak skonstruowanym zapisie nie są wykluczone permanentne zmiany w wysokości opłat w trakcie roku szkolnego. Z tych względów § 1 pkt 2 uchwały może mieć charakter korupcjogenny. Sąd podziela stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 1998 r., sygn. akt SA/Bk 1298/97, że do wyłącznej kompetencji rady gminy należy ustalanie wysokości konkretnych opłat, a nie tylko określenie zasad ich ustalania. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały jest sprzeczny z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Nie przystaje on także do obowiązującej od 1 stycznia 2008 r. regulacji art. 67a ust. 2 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie ze zdaniem drugim tego przepisu, zasady korzystania ze stołówki, w tym wysokość opłat ustala organ prowadzący szkołę. Omawiany przepis zaskarżonej uchwały jest sprzeczny także z art. 67a ust. 3 ustawy o systemie oświaty w brzmieniu ustalonym ustawą nowelizacyjną z dnia 23 sierpnia 2008 r. (Dz. U. Nr 145, poz. 914). Przepis ten przeniósł kompetencje do ustalania warunków korzystania ze stołówek szkolnych (przedszkolnych), w tym wysokości opłat za posiłki, z organu prowadzącego szkołę, na dyrektora szkoły działającego w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę (przedszkole). Przy czym, zgodnie z treścią art. 5c pkt 3 ustawy o systemie oświaty - kompetencje organu prowadzącego szkołę, określone w jej art. 67a ust. 3, 5 i 6, wykonuje odpowiednio wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta, marszałek województwa. Wbrew stanowisku strony skarżącej podnieść trzeba, że przepisy zamieszczone w art. 67a ustawy o systemie oświaty stosuje się także w sytuacji, gdy szkoła (przedszkole) nie dysponuje wyodrębnionym pomieszczeniem rozumianym jako "stołówka", organizuje zaś wyżywienie dla dzieci, sprowadzając posiłki z zewnątrz i zapewniając ich spożycie w pomieszczeniu, w którym odbywają się zajęcia (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OSK 567/09 publikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.nsa.gov.pl). Ubocznie należy wskazać, odnosząc się do argumentu organu nadzoru o konieczności zastosowania przepisu art. 67a ustawy o systemie oświaty przez radę miasta w działalności uchwałodawczej, że organ ten nie jest upoważniony do sporządzania w formie uchwały wytycznych dla dyrektorów przedszkoli w zakresie ustalania wysokości opłat za posiłki w stołówkach przedszkolnych, zasad ich wnoszenia ani też warunków korzystania z posiłków z tych przyczyn, iż współdziałanie w tym przedmiocie oddane zostało do kompetencji organu wykonawczego gminy, a nadto "porozumienie", o którym mowa w art. 67a ust. 3 ustawy o systemie oświaty, wyklucza zajęcie stanowiska współdziałającego w ramach "porozumienia" podmiotu w formie samodzielnego aktu o charakterze normatywnym. W przedmiotowej sprawie, to Burmistrz Miasta Radzyń Podlaski uprawniony jest do współdziałania z dyrektorem przedszkola w celu ustalenia warunków korzystania ze stołówki i ustalenia opłat za posiłki. W ocenie sądu, brak było podstaw do uwzględnienia wniosku pełnomocnika Rady Miasta w Radzyniu Podlaskim o umorzenie postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.). Mimo uchylenia, uchwała Nr VI/18/07 wywołała określone skutki prawne w postaci pobierania w oparciu o nią opłat oraz mogłaby być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie (m.in. upoważniałaby do egzekwowania zaległych, nieprawidłowo naliczonych opłat), zaś stwierdzenie jej nieważności przez sąd pozbawia ją mocy prawnej w całości ex tunc - jakby nigdy nie była podjęta, co oznacza, że nie może być w ogóle stosowana. Na gruncie powyższego zagadnienia ukształtowała się utrwalona linia orzecznicza przyjmująca, że uchylenie uchwały rady gminy nie zwalnia sądu z obowiązku dokonania oceny jej legalności. W uchwale z dnia 14 września 1994 r. w sprawie K 10/93 (OTK 1994 r. cz. I, poz. 7) Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może mieć zastosowanie do sytuacji z okresu poprzedzającego. Uchylenia uchwały nie można bowiem utożsamiać z uwzględnieniem skargi. Stwierdzenie nieważności uchwały, czego domaga się Wojewoda Lubelski powoduje, że od samego początku taka uchwała jako nieważna nie obowiązuje. Tak więc skutki stwierdzenia nieważności (ex tunc) są dużo dalej idące niż skutek będący wynikiem utraty mocy, w związku z wejściem kolejnego aktu regulującego tę samą kwestię. Istotą sprawowanej przez sądy administracyjne kontroli jest legalność, a więc zgodność z prawem aktów, w związku z czym nie może budzić wątpliwości, iż w przypadku badania legalności zaskarżonej uchwały, ta zgodność oceniana jest na datę jej podjęcia. Za dopuszczalnością orzekania o legalności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego uchylonej po wniesieniu skargi do sądu opowiedział się kilkukrotnie Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyroki: z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1776/06, LEX nr 327767, z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, LEX nr 384291, z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 344/08, z dnia 3 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1459/08 publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.nsa.gov.pl). W ocenie sądu, nie stanowi prawnej przeszkody w stwierdzeniu nieważności przedmiotowej uchwały fakt, że upłynął rok od dnia jej podjęcia, jako że jest ona aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.). Utrwalone jest orzecznictwo w zakresie kwalifikacji tego rodzaju aktów jako aktów prawa miejscowego (por. m. in. wyroki NSA z dnia 11 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/06 – LEX nr 196727, z dnia 28 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1477/09 publikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.nsa.gov.pl). Mając powyższe względy na uwadze, orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.