IV SA/Po 889/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie NSA Ewa Makosz-Frymus (spr.) WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 marca 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w G. na uchwałę Rady Gminy N. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za świadczenia w przedszkolu prowadzonym przez gminę 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana. /-/ E.Kręcichwost-Durchowska /-/ M.Dybowski /-/ E.Makosz-Frymus W dniu [...] grudnia 2007 r. Rada Gminy N. działając, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej jako u.s.g.) oraz art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 07 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 2572, poz. 328 ze zm., dalej jako ustawa o systemie oświaty) uchwaliła uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia prowadzonego przez gminę przedszkola w N. W § 1 przedmiotowej uchwały ustalono miesięczną opłatę za pobyt dzieci w przedszkolu, w wysokości: 1) 35 zł dla dzieci w wieku 3-5 lat, 2) 20 zł dla każdego następnego dziecka z rodziny, 3) 15 zł dla dzieci 6-letnich, za świadczenia przedszkola w zakresie przekraczającym realizację podstaw programowych. W § 4 przedmiotowej ustawy wskazano, iż opłaty te nie zwalniają z obowiązku ich uiszczenia z powodu nieobecności dziecka w przedszkolu. Prokurator Rejonowy w G. zaskarżył powyższą uchwałę do sądu administracyjnego, zarzucając istotne naruszenie prawa - art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 07 września 1991r. o systemie oświaty (tekst jednolity Dz. U. z 1996r. Nr 67, poz. 329 ze zm.) poprzez ustalenie w § 1 zaskarżonej uchwały, opłaty stałej, pomimo, iż brak po stronie rady gminy kompetencji do ustalania opłat za korzystanie z przedszkola obejmujących opłatę za korzystanie z tzw. podstawy programowej wychowania przedszkolnego w ramach której wychowanie odbywa się bezpłatnie, a także pomimo braku kompetencji rady gminy do ustalenia opłaty bez szczegółowego określenia charakteru i kosztów dodatkowych świadczeń opiekuńczo - wychowawczych oferowanych przez dane przedszkole. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości. W uzasadnieniu Prokurator wskazał, przytaczając przepisy art. 14 ust. 5, art. 5 ust. 5, art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, iż rada gminy ma kompetencje do ustalania i pobierania opłat za korzystanie z przedszkoli publicznych jedynie w zakresie wykraczającym poza podstawę programową wychowania przedszkolnego. Nauczanie i wychowanie przez przedszkola publiczne mieszczące się w podstawie programowej wychowania przedszkolnego są bezpłatne. Dalej wskazał, iż niezbędne jest określenie rodzaju świadczeń, które są spełniane przez przedszkola publiczne odpłatnie oraz wysokości opłat odpowiadającej każdemu z tych świadczeń. Oplata ta zdaniem Prokuratora nie została uzależniona od zakresu świadczeń przedszkola, z jakich korzysta konkretne dziecko, a nadto jest niezależna od czynnika czasu spędzonego w przedszkolu, albowiem nie ulega obniżeniu z powodu nieobecności dziecka w przedszkolu. Konieczne jest szczegółowe wskazanie kosztów, które mają się składać na pobieraną opłatę. Określenie odpłatności w oparciu o stawkę bazową na stałym poziomie stanowi przyjęcie sztywnej opłaty nakładanej na wszystkich rodziców (opiekunów), niezależnie od tego czy konkretne przedszkole oferuje jakiekolwiek inne świadczenia poza realizacją podstawy programowej i jakości tych świadczeń, i przede wszystkim niezależnie od tego czy konkretne dziecko korzysta w ogóle z dodatkowych świadczeń. Ponadto Prokurator podał, iż obowiązkiem organu samorządu terytorialnego jest wskazanie w uchwale dotyczącej ustalenia opłaty za usługi przedszkolne, iż wysokość obowiązku pieniężnego nakładanego na rodzica bądź opiekuna prawnego korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną mu usługą, a przy określeniu ww. opłaty należy szczegółowo wyodrębnić poszczególne świadczenia składające się na nią wraz z ich wartością. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy N. wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Nr [...] Rady Gminy N. z dnia [...] grudnia 2007 r. w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt dzieci w przedszkolu. Dla oceny regulacji zawartych w przedmiotowej uchwale istotne znaczenie ma przepis art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, w którym ustawodawca upoważnił radę gminy do ustalenia opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych z uwzględnieniem art. 6 pkt 1 tej ustawy. W tym ostatnim przepisie ustawodawca określił zaś, że przedszkolem publicznym jest przedszkole, które między innymi prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie, co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Podstawa ta wynosi dziennie nie mniej niż 5 godzin, co wynika z § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika Nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. z 2001r. Nr 61, poz. 624 ze zm.). W świetle przywołanych przepisów nie budzi zatem wątpliwości kompetencja rady do ustanowienia opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych, przy czym opłaty te mogą być ustalane tylko za świadczenia przekraczające minimum programowe wychowania przedszkolnego. Rada nie może zaś ustalać w uchwale opłat za pobyt dziecka w przedszkolu publicznym, jeżeli realizuje ono jedynie podstawy programowe, gdyż mieszczące się w tym zakresie świadczenia są bezpłatne. Obecnie nie budzi już również wątpliwości, że uchwała podejmowana na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty jest aktem normatywnym o charakterze aktu prawa miejscowego. Pogląd taki zaprezentowany w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005r. sygn. akt I OSK 971/05, LEX nr 196727 został zaaprobowany i podzielony również w innych orzeczeniach sądów administracyjnych. Z przywołanego wyżej przepisu wynika jasno, że zakres udzielonego radzie upoważnienia sprowadza się do ustalenia opłaty. Opłata stanowi zaś instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi, zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. Trafnie Prokurator zakwestionował, zatem przedmiotową uchwałę, w która ustalała opłatę miesięczną w oparciu o stawkę bazową w zależności od wieku dziecka i czasu przebywania w przedszkolu. Kontrolowana uchwala jako akt prawa miejscowego o charakterze generalnym i abstrakcyjnym powinna zakresem swojego uregulowania obejmować wszystkie możliwe sytuacje, a więc również i taką, że wychowanek przedszkola, mimo, iż będzie w nim przebywał w okresie przekraczającym podstawę programową, nie będzie korzystał z wszystkich posiłków oferowanych przez przedszkole lub nawet nie będzie ich spożywał w ogóle. W związku z powyższym należy zwrócić uwagę, że sądy administracyjne podkreślały niedopuszczalność praktycznej realizacji przez rady gmin kompetencji przewidzianej w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wyłącznie w postaci ustalania opłat o charakterze "stałym" (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 3 marca 2009r. sygn. akt I OSK 1189/08, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 lipca 2007r. sygn. akt IV SA/ Wr 213/07 i z dnia 30 maja 2007r. sygn. akt IV SA/Wr 122/07). W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie taki właśnie charakter ma opłata ustalona zaskarżonej uchwale. Niejednokrotnie wskazywano też na konieczność konkretyzowania w uchwałach świadczeń, za które przedszkola mają prawo pobierać opłaty, w celu realizacji zasady ekwiwalentności tych świadczeń i opłat. Przy ustalaniu omawianej opłaty należy szczegółowo wykazać, za jakiego rodzaju świadczenie opłata jest żądana i co się na opłacane świadczenie składa. Uchwała powinna, zatem precyzyjnie określać poszczególne świadczenia przekraczające podstawę programową oferowane przez przedszkole publiczne, a także, co składa się na każde z tych świadczeń. Organ samorządu terytorialnego, ustanawiając opłatę powinien określić jej wysokość za każde ze świadczeń z osobna. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. Brak czytelności, co do zakresu dodatkowych świadczeń opiekuńczo - wychowawczych i odpowiadającej im opłaty, pozbawia rodziców dzieci, przy podejmowaniu decyzji w kwestii korzystania z usług przedszkola, możliwości dokonania rzetelnej oceny w tym zakresie. Odnosząc przytoczone uwagi na grunt niniejszej sprawy wykazać należy, że przedmiotowa uchwała nie ma charakteru konkretno-indywidualnego, gdyż jest skierowana ogólnie do rodziców (opiekunów prawnych) dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym na terenie gminy, to jest uczęszczających do przedszkoli jak i tych, które dopiero zostaną do nich zapisane. Zgodnie z zasadami techniki prawodawczej, akt normatywny (a takim jest przedmiotowa uchwała) powinien zawierać także próbę zdefiniowania danego określenia, jeżeli jest ono wieloznaczne lub nieostre, a jeżeli pożądane ograniczenie jego nieostrości albo znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe. Wprowadzenie w uchwale będącej aktem prawa miejscowego uregulowań sformułowanych w sposób trudny do jednoznacznego odczytania stanowi istotne naruszenie prawa. Zaznaczyć należy, iż powinność precyzowania przez rady gmin świadczeń udzielanych przez przedszkola i wysokość opłat odpowiadających każdemu z tych świadczeń jest oczywista, z co najmniej dwóch podwodów. Po pierwsze, dlatego, że tylko w ten sposób można zweryfikować, czy opłatą nie są objęte świadczenia bezpłatne według art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, do którego to przepisu ustawodawca odesłał przecież wprost w ramach delegacji z art. 14 ust. 5 cytowanej ustawy. W rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. u. z 2002r. Nr 51, poz. 458 ze zm.), obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej uchwały wyznaczony został zakres takich bezpłatnych świadczeń. Obowiązek organizowania w tym zakresie bezpłatnego nauczania i wychowania oznacza, że gmina nie może pobierać od rodziców (opiekunów) dzieci korzystających z przedszkoli publicznych opłat w zależności od ich wieku czy czasu ich pobytu w przedszkolu. Drugi powód, dla którego istnieje potrzeba konkretyzowania w uchwałach podejmowanych na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty odpłatnych świadczeń przedszkoli ( a także wysokości samych opłat w stosunku do każdego z takich świadczeń dodatkowych), to czytelność usług opiekuńczo-wychowawczych i odpowiadający im cennik, co ma niebagatelne znaczenie dla rodziców (opiekunów) dziecka przy wyborze poszczególnych świadczeń dodatkowych (odpłatnych), odpowiadających jego potrzebom oraz ich możliwościom zarobkowym i majątkowym. Ustalenie tej opłaty na sztywnym poziomie nie pozwala na kontrolę, czy w jej ramach mieszczą się wyłącznie świadczenia przekraczające podstawy programowe wychowania przedszkolnego, a jeżeli tak to, jaki jest rozmiar tych świadczeń oraz ich jakość. Taki zabieg zmusza też w istocie do ponoszenia wyznaczonej opłaty w każdym przypadku, niezależnie od rozmiaru (czasu korzystania) i charakteru dodatkowych usług opiekuńczo-wychowawczych świadczonych przez konkretne przedszkole publiczne funkcjonujące w danej miejscowości. W konsekwencji takiej regulacji doszło, zatem niewątpliwie do naruszenia art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Mając na względzie powyższe, Sąd - na podstawie art. 147 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - stwierdził nieważność uchwały w całości. /-/E. Kręcichwost-Durchowska /-/ M. Dybowski /-/ E. Makosz-Frymus