II SA/Bd 400/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik (spr.) Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 lipca 2009 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] na uchwałę Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 26 listopada 2003 r. nr XVI/388/03 w przedmiocie ustalenia opłat w przedszkolach publicznych prowadzonych przez Miasto Bydgoszcz 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. II SA/Bd 400/09 UZASADNIENIE Powołując się na przepis art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. 1996 r. Nr 67, poz. 329 ze zmianami) Rada Miasta Bydgoszczy podjęła w dniu [...] listopada 2003 r. uchwałę nr [...] w sprawie wysokości opłat w prowadzonych przez Miasto B. przedszkolach publicznych. W uchwale zamieszczono zapisy o ustaleniu opłaty w wysokości [...] złotych miesięcznie za świadczenia w wymienionych przedszkolach oraz o nie pobieraniu jej w okresie miesięcznej przerwy urlopowej przedszkoli ( § 1). Nadto w § 2 określono datę wejścia w życie uchwały na dzień 1 stycznia 2004 r. W uzasadnieniu uchwały powołano Się na wzrost kosztów pobytu dziecka w przedszkolu o 12% w stosunku do 2002 r. oraz potrzebę częściowego zabezpieczenia środków na pokrycie wydatków w związku z planowanym podniesieniem wynagrodzeń pracowników przedszkoli I awansem zawodowym nauczycieli, a także wzrostem cen towarów i usług. Powyższą uchwałę zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Prokurator Rejonowy B.-P. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Skarżący zarzucił uchwale naruszenie art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez wprowadzenie opłaty w kwocie 109 zł bez sprecyzowania, jakie konkretnie świadczenia wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego określoną w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. 2002 r. Nr 51, poz. 458 ze zm.) uzasadniają wprowadzenie takiej odpłatności. Uzasadniając stawiany zarzut skarżący, wskazując na art. 6 ustawy o systemie oświaty, w świetle którego przedszkolem publicznym jest przedszkole prowadzące bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego podniósł, że Rada Miejska wprowadzając odpłatność świadczeń zobowiązana była wyraźnie określić, co mieści się w ramach oferowanego świadczenia, to jest co proponuje się w zamian za uiszczenie opłaty, gdy tymczasem z przyczyn ekonomicznych ustanowiła opłatę stałą uiszczaną przez rodziców dzieci niezależnie od tego, czy świadczenia ponad podstawę programową były przez przedszkola publiczne faktycznie realizowane. W skardze zamieszczono nadto zarzut naruszenia art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów urzędowych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 ze zm.) poprzez zaniechanie ogłoszenia podjętej uchwały jako aktu prawa miejscowego w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym i ograniczenie się do ustalenia daty jej wejścia w życie. W zakresie tym skarżący powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślając, iż adresatem norm zawartych w kwestionowanej uchwale jest bliżej nieokreślona grupa rodziców lub opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym, co jest cechą aktu prawa miejscowego, wobec czego podlegała ona trybowi promulgacji określonemu we wskazanym przepisie ustawy z 20 lipca 2000 r. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta B. reprezentowana przez Prezydenta Miasta B. wniosła o jej oddalenie wskazując, iż wyrok NSA, do którego odwołał się skarżący określając zaskarżoną uchwałę jako akt prawa miejscowego, dotyczył nie mającej związku z jej treścią uchwały w przedmiocie likwidacji przedszkola oraz, iż do tej pory organ nadzoru wielokrotnie wszczynał postępowania wobec uchwał dotyczących odpłatności za przedszkola zawierających zapis o ich publikacji w dzienniku urzędowym, mając na uwadze uchwałę Sądu Najwyższego III AlP 30/92 z dnia 18 grudnia 1992 r. Natomiast zarzut, iż w uchwale należało szczegółowo wykazać, za jakiego rodzaju świadczenia opłata jest żądana nie znajdują oparcia w treści obowiązujących przepisów prawa stanowiąc odzwierciedlenie stanowiska jednego tylko Sądu - WSA we Wrocławiu. W odpowiedzi na skargę podniesiono również, iż ustalona opłata dotyczyła korzystania z publicznych przedszkoli w wymiarze wyższym niż realizacja podstawy programowej wychowania przedszkolnego, tj. powyżej 5 godzin zajęć dziennie, przy czym wymiar owych 5 godzin przeznaczonych na realizację podstawy programowe. był wskazywany w każdym ze statutów obowiązujących w bydgoskich przedszkolach publicznych. W dodatkowym piśmie z dnia [...] lipca 2009 r. Rada Miasta B. informując o uchyleniu zaskarżonej uchwały nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. wniosła o rozważenie przez Sąd możliwości umorzenia postępowania w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Z art.6 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity 1996 r. Nr 67, poz. 329 ze zmianami) wynika, że jedną z cech przedszkola publicznego jest bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Rodzaj zaś i charakter zajęć objętych wymienioną podstawą programową określono w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. Nr 51, poz. 458). Z kolei w art. 14 ust. 5 wskazanej ustawy uprawniono radę gminy do ustalania opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych z uwzględnieniem art. 6 pkt 1. Z zestawienia treści powyższych przepisów wynika, że wprowadzona w oparciu o art. 14 ust. 5 odpłatność może dotyczyć tylko nauczania i wychowania przekraczającego wymagane minimum programowe. Zawarte wart. 14 ust. 5 ustawy umocowanie określające kompetencję rady nie może być interpretowane rozszerzająco. Stąd też należy podzielić stanowisko skarżącego, powołującego się na orzecznictwo sądowe, o konieczności jasnego, nie budzącego wątpliwości określenia w uchwale rady, w formie niejako cennika, jakich konkretnie świadczeń dotyczy ustalona opłata. Stawarza to jednocześnie możliwość zweryfikowania, czy odpłatnością nie objęto świadczeń bezpłatnych mieszczących się w podstawie programowej (inaczej mówiąc, czy objęto nią właściwe świadczenia), a nadto umożliwia rodzicom przedszkolaka wybór dodatkowych, odpłatnych świadczeń odpowiadających ich sytuacji finansowej i potrzebom dziecka. Wprowadzenie jednej tylko, jednolitej stawki opłaty, jak to uczyniono w zaskarżonej uchwale, oznacza faktycznie ustalenie stałej odpłatności nauczania przedszkolnego dla wszystkich rodziców niezależnie od tego, czy wprowadzono w ogóle dodatkowe, wykraczające poza podstawę programową wychowania świadczenia np. nauczanie języka obcego, podstaw informatyki, wykonywanie usług opiekuńczych itp., (zresztą w poszczególnych przedszkolach w B. może się to przedstawiać różnie) oraz, czy dziecko z tego rodzaju świadczeń korzysta. W konsekwencji też stwierdzić należy, że w kwestionowanej uchwale, w tym również w jej uzasadnieniu nie znajduje odzwierciedlenia zasada ekwiwalentności dodatkowych świadczeń i związanych z nimi opłat, stanowiących odzwierciedlenie ponoszonych w związku z nim dodatkowych kosztów. Powyższego stanowiska me podważa podnoszona w odpowiedzi na skargę argumentacja, iż realizacja podstawy programowej wychowania przedszkolnego w placówkach na terenie B. ma miejsce codziennie przez 5 godzin, zaś reszta zajęć dziennych, to zajęcia dodatkowe, których dotyczy opłata w wysokości [...] zł miesięcznie (w uzasadnieniu uchwały jest mowa o opłacie 112 zł). Zwrócić też w tym miejscu należy uwagę, że ramowy statut publicznego przedszkola stanowiący załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r (Dz. U. 2001 r., Nr 61, poz. 624 ze zm.) w § 10 ust. 2 pkt 1 określa czas przeznaczony na realizację podstawy programowej jako nie krótszy niż 5 godzin dziennie, co oznacza, iż również w pozostałych godzinach czasu pracy przedszkola nawet przy przyjęciu w jego statucie tylko wspomnianych 5 godzin, owa podstawa programowa, a nie dodatkowe zajęcia, może być realizowana i nie powinno to się wiązać z odpłatnością. Reasumując powyższe Sąd uznał za uzasadniony zarzut strony skarżącej, iż w następstwie zamieszczonej w § 1 uchwały Rady Miasta Bydgoszczy z dnie 26 listopada 2003 r. regulacji doszło do istotnego naruszenia art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, skoro nie wynika z niej, jakie świadczenia wchodzą w skład ustalonej opłaty i jaki jest koszt poszczególnych świadczeń. W myśl art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718, zm, 2001 r., Nr 46, poz. 499) akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłoszone w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy, zaś w uzasadnionych przypadkach może być to termin krótszy niż 14 dni, a jeżeli ważny interes państwa tego wymaga i nie stoją temu na przeszkodzie zasady demokratycznego państwa prawnego - dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia takiego aktu w dzienniku urzędowym. Z powyższych przepisów wynika, że każdy akt normatywny o charakterze powszechnie obowiązującym wymaga dla wejścia wżycie ogłoszenia w dzienniku urzędowym i może zacząć obowiązywać co do zasady najwcześniej od daty ogłoszenia (wyjątek art. 5). Zgodnie z art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001 r., Nr 142, poz. 1591) unormowania zawarte w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. mają zastosowanie do aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy gminy, w tym radę. Ze względu na to, iż w myśl art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. akty prawa miejscowego organów gminy podlegają ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym, określenie w § 2 zaskarżonej uchwały jako daty wejścia w życie dnia 1 stycznia 2004 r. z pominięciem ustanowienia obowiązku jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa K.-P. (co w konsekwencji spowodowało zaniechanie jej publikacji w tymże dzienniku urzędowym) stanowi o istotnej wadliwości zawartego również i w tym paragrafie uchwały zapisu. Wbrew prezentowanemu w odpowiedzi na skargę stanowisku, kwestionowana uchwała jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego, to jest aktem normatywnym o charakterze powszechnie obowiązującym, bowiem wprowadza obowiązek uiszczania opłaty, czyniąc jego adresatem ogólnie rodziców (opiekunów prawnych) dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym we wszystkich placówkach publicznych na terenie gminy miejskiej B. (zawiera zatem normę o charakterze generalnym i zarazem abstrakcyjnym, to jest mogącą być stosowaną wielokrotnie), zaś podstawą zamieszczonej w tejże uchwale regulacji jest upoważnienie ustawowe (art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty w związku z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), a zatem pełne odniesienie do tejże uchwały ma treść wskazanych wyżej przepisów art. 4 ust. 1 i 2 oraz 13 pkt 2 ustawy dotyczącej ogłaszania aktów normatywnych z dnia [...] lipca 2000 r. Podobnie jak skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie, w kwestii charakteru uchwały rady ustanawiającej odpłatność za korzystanie z przedszkoli publicznych wypowiedział się nie tylko w szeregu wyroków Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, lecz także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (wyrok z 31 marca 2005 r. sygn. IV SA/Po 104/05) oraz oddalający skargę kasacyjną od tegoż wyroku NSA w Warszawie (wyrok z 22 listopada 2005 r. I OSK 971/05). Zdaniem Sądu nie było błędem powołanie się w skardze na wyrok NSA w Warszawie sygn. I SA 2160/2001 w przedmiocie likwidacji przedszkola, bowiem nastąpiło to wyłącznie w kontekście określenia cech charakteryzujących akt prawny zaliczany do aktów prawa miejscowego. Z przedstawionych wyżej względów na podstawie art. 147 § ustawy z dn 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. 2001 r. poz. 1591) stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały. W ocenie Sądu brak było podstaw do uwzględnienia wniosku organ dotyczącego umorzenia postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego zważywszy na fakt, iż mimo uchylenia uchwała nr [...] wywołała skutki prawne w postaci pobierania w oparciu o nią opłat oraz mogłaby być nade stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie (m.in. upoważniałaby do egzekwowania zaległych, nieprawidłowo naliczonych opłat), zaś stwierdzenie nieważności tejże uchwały przez Sąd pozbawia ją mocy prawnej w całości ex tunc - tak jakby nigdy nie była podjęta, co oznacza, że nie może być w ogóle stosowana. Otwiera to między innymi drogę do realizacji uprawnień wynikających z art. 77 Konstytucji RP. W powyższym zakresie skład orzekający Sądu odwołuje się do argumentacji zawartej w wyroku WSA w Lublinie z dnia 18 października 2007 r. sygn. II SA/Lu 670/07 (Lex 434893) opartej w znacznej części na dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny, na tle art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, interpretacji zagadnienia dopuszczalności rozpatrywania przez sąd administracyjny spraw ze skarg na uchwałę organu gminy, która po zaskarżeniu jej została zmieniona lub uchylona (vide: uchwała TK sygn. W 5/94 z 14 wrześnie 1994 r. - utraciła moc w związku z wejściem w życie Konstytucji RP z 2 kwietnie 1997 r.), którą to argumentację skład orzekający podziela. Zwrócić należy uwagę, że uwzględnienie wcześniejszego wniosku prokuratorskiego o uchylenie omawianej uchwały skutkowałoby zapewne odstąpieniem od jej zaskarżenia do Sądu.