II SA/Lu 670/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Asystent sędziego Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 października 2007 r. sprawy ze skargi B. K. i W. K. na uchwałę Rady Gminy z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie określenia opłat za podłączenie nieruchomości do gminnych urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz zbiorczych urządzeń kanalizacyjnych w Gminie I. stwierdza nieważność uchwały Rady Gminy z dnia "[...]" nr "[...]" w sprawie określenia opłat za podłączenie nieruchomości do gminnych urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz zbiorczych urządzeń kanalizacyjnych w Gminie w części dotyczącej opłat za podłączenie nieruchomości do sieci wodociągu gminnego; II. zasądza od Rady Gminy na rzecz skarżących : B. K. i W.K. kwotę 300 (trzysta ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania . W dniu [...] Rada Gminy uchwałą nr [...] w sprawie określenia opłat za podłączenie nieruchomości do gminnych urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz zbiorczych urządzeń kanalizacyjnych w Gminie, ustaliła (§ 2 uchwały) opłatę dla osoby rozporządzającej nieruchomością, ubiegającej się o podłączenie do wodociągów i sieci kanalizacyjnej stanowiących zasób Gminy obowiązek uiszczenia na rzecz Gminy opłat: za podłączenie do sieci wodociągowej – 2000 zł, oraz za podłączenie do sieci kanalizacyjnej – 3000 zł. Uchwała powyższa została następnie uchylona w całości uchwałą Rada Gminy nr [...] z dnia [...] w sprawie uchylenia uchwały Nr [...] Rady Gminy w sprawie określenia opłat za podłączenie nieruchomości do gminnych urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz zbiorczych urządzeń kanalizacyjnych w Gminie. Uchwała weszła w życie z dniem podjęcia. Skargę na uchwałę nr [...] z dn. [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożyli B. i W. K., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności lub stwierdzenie niezgodności z prawem z powodu naruszenia ich interesu prawnego. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, iż w dniu 12 stycznia 2006 r. zwrócili się do o wydanie warunków technicznych podłączenia do wodociągu gminnego dla ich działki nr [...] położonej w N. Zostali następnie poinformowani w obowiązku uiszczenia opłaty wynikającej z przedmiotowej uchwały, którą to opłatę uiścili w dniu 24 stycznia 2006 r. Po uchyleniu powyższej uchwały uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia [...] zwrócili się w dniu 16 maja 2006 r. o usunięcie naruszenia ich interesu prawnego i zwrot pobranej opłaty, wskazując na niezgodność uchwały stanowiącej podstawę pobrania opłaty z prawem. W dniu 20 czerwca 2006 r. otrzymali pismo, treścią którego była informacja o odmowie zwrotu pobranej opłaty z powodu obowiązywania w czasie jej pobierania uchwały z dn. [...]. Jak wskazują skarżący, uchwała z dn. [...] była niezgodna z obowiązującą w dacie wezwania do uiszczenia opłaty ustawą z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2001 r. Nr 72, poz. 747 ze zm.), która w art. 19 upoważnia radę gminy do uchwalania regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków a nie wprowadzania odpłatności za zamiar przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej. Skarżący powołali się także na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94), dopuszczającą zaskarżenie uchwały także wówczas, gdy uchwała ta została wprawdzie uchylona lub zmieniona, ale może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę, co powoduje, że nie jest zbędne wydanie przez sąd administracyjny wyroku w przedmiocie wniesionej na tę uchwałę skargi. Decydujący jest bowiem, w przekonaniu skarżących, wynikający z zasady państwa prawnego, obowiązek eliminowania z obrotu prawnego wszystkich nielegalnych aktów prawnych. W tym celu skarżący wykorzystali postępowanie przewidziane w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), będąc przekonanymi, ze uchwała, także w sytuacji jej uchylenia, naruszyła ich interes prawny z powodu wydania na jej podstawie indywidualnego aktu ich dotyczącego. Na dzień zatem 24 stycznia 2006 r. przedmiotowa uchwała była niezgodna z prawem i dlatego powinna być wyeliminowana z obrotu. Gmina w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie z powodu skierowania uchwały przeciwko podmiotowi, który nie jest organem administracji oraz z powodu wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności lub niezgodności z prawem uchwały, która nie obowiązuje. W uzasadnieniu odpowiedzi podniesiono, iż w skardze jako organ została wskazana Gmina, która nie jest organem lecz jednostką samorządu terytorialnego, a skargę można wnieść przeciwko organowi, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Ponadto, w ocenie Gminy chybiony jest zarzut podjęcia uchwały w czasie obowiązywania ustawy z dn. 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Ta ostatnia, bowiem uchwalona została później, a weszła w życie dopiero w dniu 14 stycznia 2002 r., a więc jej art. 19 nie obowiązywał w czasie uchwalania przedmiotowej uchwały. W odpowiedzi na skargę wskazano także, iż niedopuszczalne jest stwierdzanie nieważności uchwały lub jej niezgodności z prawem w sytuacji, gdy została ona uchylona, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Podniesiono także, iż uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dn. 14 września 1994 r. (W 5/94) nie może mieć zastosowania przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały z powodu niemożności jej stosowania do okresu poprzedzającego jej uchylenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 26 października 2006 r. (II SA/Lu 702/06) stwierdził, że uchwała Rady Gminy z dnia [...] nr [...] w sprawie określenia opłat za podłączenie nieruchomości do gminnych urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz zbiorczych urządzeń kanalizacyjnych w Gminie została wydana z naruszeniem prawa w części dotyczącej opłat za podłączenie nieruchomości do sieci wodociągu gminnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w uzasadnieniu podniósł, że żaden z powołanych w zaskarżonej uchwale jako podstawa prawna przepisów prawa nie upoważniał gminy do jednostronnego nakładania na obywateli obowiązku uiszczania opłat za prawo podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej bądź kanalizacyjnej. Powołany w podstawie prawnej uchwały przepis art. 4 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej uprawnia organ stanowiący jednostek samorządu terytorialnego, o ile przepis szczególny nie stanowi inaczej, do decydowania o wysokości cen i opłat oraz sposobie ustalenia opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Nie zawiera on zaś ustawowego upoważnienia do określenia na mocy uchwały odpłatności za zamiar podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej bądź możliwości korzystania z niej. Upoważnienia takiego nie zawiera również powołany w podstawie prawnej przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, stosownie do unormowania którego, do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawowo do kompetencji rady gminy. Zdaniem Sądu zaskarżona uchwała, ze względu na wydanie bez upoważnienia ustawowego, narusza art. 40 ustawy o samorządzie gminnym i nie należy do aktów prawnych określających zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę powyższe uchybienia mimo uchylenia zaskarżonej uchwały jeszcze przed wniesieniem wezwania do usunięcia naruszenia prawa przez skarżącą oraz skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, ze względu na treść uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r., Nr W 5/94 (OTK 1994/2/44), wydanie wyroku stwierdzającego nieważność zaskarżonej uchwały nie stało się zbędne. Sąd nie podzielił także podniesionego w odpowiedzi na skargę zarzutu o braku legitymacji w sprawie Gminy, gdyż skarga wniesiona została przeciwko posiadającej osobowość prawną i reprezentowanej w sprawie przez wójta Gminie i dotyczy działalności organu gminy jakim jest Rada Gminy. Z tych to powodów Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała jako wadliwa wymaga stwierdzenia nieważności na podstawie art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: "ppsa"). W skardze kasacyjnej wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Gmina zażądała uchylenia w całości powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie i przekazania sprawy temuż sądowi do ponownego rozpoznania bądź uchylenia tegoż wyroku i umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, że wydany został z naruszeniem przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 32 ppsa, polegającym na przyznaniu przymiotu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym Gminie czyli jednostce samorządu terytorialnego zamiast organowi administracji publicznej, którego działanie jest przedmiotem skargi, art. 161 § 1 pkt 3 ppsa poprzez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy postępowanie przed sądem administracyjnym pierwszej instancji stało się bezprzedmiotowe z powodu braku możliwości stwierdzenia niezgodności z przepisami prawa zaskarżonej uchwały, uchylonej przed wezwaniem skarżącej do usunięcia naruszenia prawa i wniesieniem skargi do sądu administracyjnego oraz naruszenie przepisu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię to jest art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uznanie, że w sytuacji gdy zaskarżona uchwała została uchylona w całości przez organ przed wezwaniem skarżącego do usunięcia naruszenia prawa, stosować można tryb przewidziany w tym przepisie i orzekać o zgodności z prawem, kiedy nie mogła być spełniona przesłanka skutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, przedstawiając dotychczasowy przebieg zarówno postępowania administracyjnego jaki i sądowoadministracyjnego podniesiono, że gmina zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym posiada osobowość prawną i jako osoba prawna ma zdolność występowania przed sądem administracyjnym, lecz czynności w takim postępowaniu dokonuje przez swoje organy. Nie może zatem ten przepis stanowić uzasadnienia dla wadliwego wskazania organu administracji. Nie są bowiem podmiotami tożsamymi jednostka samorządu terytorialnego i jej organ. Stosownie do art. 11a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym organem gminy są rada gminy oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta) a z pewnością nie jest nim sama gmina. Przyjęcie odmiennego stanowiska narusza przepis art. 32 ppsa. Z uwagi na brzmienie powyższych przepisów Gmina nie jest i nie może być organem administracji publicznej z tego powodu skarga B. i W. K. nie mogła zostać uwzględniona chociażby z tego powodu, że skierowana została przeciwko podmiotowi nie będącemu stroną w sprawie. W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej uzasadniając zarzut naruszenia przepisu art. 161 § 1 pkt 3 ppsa Skarżąca Gmina stwierdza, że skoro zaskarżona uchwałą usunięta została z obrotu prawnego jeszcze przed wniesieniem o usunięcia naruszenia prawa i wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, to postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe i winno być umorzone. Ma tu bowiem miejsce bezprzedmiotowość postępowania sądowoadministracyjnego "z innych przyczyn" ze względu na to, że w toku postępowania przed wydaniem wyroku przestał istnieć przedmiot zaskarżenia na przykład w wyniku utraty bytu prawnego w toku nadzwyczajnego wewnątrzinstancyjnego postępowania kontrolnego lub skorzystania przez organ z uprawnień autokontrolnych. Analogiczna sytuacja, zdaniem skarżącej Gminy, ma miejsce w sprawie niniejszej, gdyż skargę do sądu administracyjnego jaki i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wniesiono po usunięciu skarżonej uchwały z obrotu prawnego. Dlatego też Sąd nie mógł orzec o niezgodności zaskarżonej uchwały z przepisami prawa w sytuacji kiedy uchwała ta usunięta została z obrotu prawnego. Wydanie takiego wyroku jest bowiem bezprzedmiotowe ponieważ jego skutki prawne, działające ex nunc, nie mogą odnosić się do uchwały nieistniejącej. Skarżąca Gmina podniosłą również, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie może mieć zastosowania powołana w kwestionowanym niniejszą skargą kasacyjną wyroku uchwałą Trybunału Konstytucyjnego, gdyż uchwała ta w punkcie III odnosi się do sytuacji, kiedy zmiana lub uchylenie uchwały podjęte przez organ gminy następuje po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca, gdyż skarżący wystąpili zarówno z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa jak i ze skargą już po uchyleniu uchwały. Ponadto z uzasadnienia uchwały Trybunału Konstytucyjnego wynika, że dopuszczalna jest skarga na uchwałę, która została uchylona lub zmieniona przed wniesieniem skargi do sądu, lecz nadal obowiązuje, co w sprawie niniejszej nie ma miejsca. Z tych powodów w ocenie Skarżącej Gminy zaskarżony wyrok jako wadliwy powinien być usunięty z obrotu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 maja 2007 r. (II OSK 233/07) uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w uzasadnieniu, iż mimo nieprawidłowego sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej, z uwagi na niejasność i skrótowość uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz sprzeczność konkluzji uzasadnienia z treścią sentencji, należało skargę kasacyjną uwzględnić. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił niezrozumiałość zarzutu skargi kasacyjnej, odnoszącego się do przyznania przymiotu strony Gminie w sytuacji, gdy skarżący zaskarżyli konkretną uchwałę Rady Gminy (jednoznacznie ja określając) i tę uchwałę oceniał sąd I instancji. Podniósł także, że zarzut naruszenia art. 161 § 1 ppsa należy uznać za zasadny w kontekście braku wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku sądu I instancji, dlaczego wydanie wyroku sąd ten nie uważa za zbędne. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w szczególności, że pogląd taki należy uzasadnić nie tylko poprzez przywołanie uchwały Trybunału Konstytucyjnego. Nie oznacza to jednak ogólnego braku możliwości zajmowania stanowiska, które przyjął sad I instancji, jak też braku możliwości stwierdzania nieważności także po upływie roku od podjęcia uchwały w przypadku wadliwych aktów będących aktami prawa miejscowego. Sąd wskazał także na wagę procedury niezgodności takiego aktu z ustawą w kontekście treści art. 4171 kodeksu cywilnego oraz konstytucyjnej regulacji drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. W konkluzji tego fragmentu uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie podkreślił, iż uchwała wywoływała skutki prawne, na jej podstawie pobierano opłaty, w związku z czym nie można uznawać postępowania ze skargi na te uchwałę za bezprzedmiotowe. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż należy starannie rozważyć przy ponownym rozpoznaniu sprawy kwestię powyższą a także kwestię rozpoznania skargi w sytuacji, gdy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie mogło być skuteczne. W konkluzji uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż stanowisko sądu I instancji może być uznane za zasadne, ale wymaga rozważenia w kontekście argumentów Gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, rozpatrując ponownie sprawę, zważył, co następuje. Sąd I instancji, rozpatrując ponownie skargę na skutek uchylenia wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny związany jest, na gruncie art. 190 ppsa, wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że sąd I instancji nie może przyjąć innego rozumienia przepisów prawa materialnego czy przepisów postępowania oraz że sąd ten winien przeprowadzić całe rozumowanie interpretacyjne w kierunku uwzględnienia tych wskazówek, które wynikają z wykładni dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. W konsekwencji także ponowne rozważanie zarzutów skargi oraz cała kontrola sądowa dokonywana ponownie, nie będąc w świetle art. 134 § 1 ppsa związaną zarzutami skargi, ale pozostającą w jej granicach, winna mieścić się w ramach wyraźnie wyartykułowanych w uzasadnieniu wyroku uchylającego rozważań, które przeprowadził Naczelny Sąd Administracyjny. W zakresie kontroli sądowej w odniesieniu do zaskarżonej uchwały należy podkreślić, że ze stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, mimo uchylenia wyroku, nie wynika teza o nietrafności wydanego w sprawie wyroku pierwszoinstancyjnego. Sąd ten bowiem podkreślił, że należy przyjąć, iż zasadność zarzutów skargi kasacyjnej wynika z braku odpowiedniego ustosunkowania się w uzasadnieniu wyroku sądu I instancji do argumentów Gminy podniesionych w odpowiedzi na skargę oraz braku przedstawienia przez ten sąd właściwej argumentacji własnej przemawiającej za zasadnością wyroku. Stąd wyrażone przez NSA stanowisko o częściowej zasadności skargi kasacyjnej. Jeśli idzie natomiast o kierunek rozstrzygnięcia, to Naczelny Sąd Administracyjny kilkakrotnie wskazał, iż uchylenie wyroku nie oznacza, że nie można iść w kierunku obranym przez sąd I instancji, ale należy swoje rozumowanie wyjaśnić w świetle tego, na co wskazywała Gmina w odpowiedzi na skargę. Zasadniczy problem podniesiony w skardze i zakwestionowany przez Gminę w odpowiedzi na skargę odnosi się do możności zaskarżenia, a w konsekwencji także orzeczenia o niezgodności z prawem lub nieważności uchwały Rady Gminy po uchyleniu tej uchwały przez Radę w sytuacji, gdy w czasie obowiązywania tej uchwały dokonane zostały akty, wywołujące określone skutki prawne. W sprawie niniejszej bowiem w czasie obowiązywania uchwały z dnia [...] nałożony został na skarżących obowiązek uiszczenia opłaty za przyłączenie nieruchomości do gminnej sieci wodociągowej. Nie budzi wątpliwości fakt, iż uchwała Rady Gminy, obowiązująca od dnia [...] nie mogła mieć swej podstawy prawnej w ustawie z dn. 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. nr 72, poz. 747), obowiązującej od dnia 14 stycznia 2002 r. Ustawa ta nie przewidywała upoważnienia do regulowania przez Radę Gminy w formie uchwały opłat za przyłączenie do wodociągu. A więc w momencie, w którym nałożono ów obowiązek na skarżących (dnia 18 stycznia 2006 r. – data poinformowania skarżących o obowiązku uiszczenia opłaty, dnia 24 stycznia 2006 r. – data uiszczenia opłaty), uchwała nie była zgodna z powyższą ustawą. Niezgodność powyższą usunięto w dniu [...], a więc już po nałożeniu wspomnianego obowiązku oraz po uiszczeniu żądanej opłaty w wysokości 2000 zł. Także już po uchyleniu uchwały z 2001 r. skarżący wystąpili na gruncie art. 101 ust. 1 o usunięcie naruszenia prawa poprzez zwrot pobranej w dniu 24 stycznia 2006 r. opłaty przyłączeniowej w wysokości 2000 złotych. Rozważenia wymaga zatem przede wszystkim to, czy można stwierdzić nieważność lub niezgodność z prawem uchylonej uchwały Rady Gminy. Ponowne rozpoznanie tej kwestii winno wykorzystać wskazanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 233/07 uchylającego wcześniejszy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 października 2006 r., sygn. akt II SA/Lu 702/06. Jest ono wyrażone w zdaniu: ""...z uwagi na przedmiot, zaskarżona uchwała została zasadnie potratowana jako – wadliwy – ale akt prawa miejscowego, co wiąże się z określonymi konsekwencjami prawnymi, w tym z możliwością stwierdzania nieważności także po upływie roku od podjęcia uchwały" (s. 4-5 uzasadnienia wyroku NSA). Kwestię możności stwierdzania nieważności uchwał reguluje art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Według tej regulacji nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba, że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie siedmiu dni albo, jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. Uchwała zaskarżona rozpatrywaną skargą jest aktem prawa miejscowego, regulującym w sposób normatywny, tzn. generalny i abstrakcyjny, obowiązki właścicieli nieruchomości. Trafność potraktowania uchwały jako aktu prawa miejscowego potwierdził w podniesionym wyżej fragmencie uzasadnienia wyroku uchylającego Naczelny Sąd Administracyjny. Tym samym zaskarżona uchwała spełnia warunek określony przez ujęty w tym przepisie wyjątek od zasady niestwierdzania nieważności. Taka konkluzja czyni zbędnym rozważanie możliwości określonej w ust. 2 tego przepisu, odnoszącej się do braku stwierdzenia nieważności z powodu upływu określonego w ust. 1 terminu. Przedmiotowa uchwała jednakże nie tylko podlega w ramach niniejszej sprawy ocenie prawnej po upływie roku od jej podjęcia, ale także po jej uchyleniu inną uchwałą tej samej Rady Gminy. Problem dotyczy zatem nie tylko okresu trwającego od wydania uchwały Rady. Strona skarżąca w tym kontekście powołuje się na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego, której odnośne fragmenty brzmią następująco: "II. Przewidziana w powołanym wyżej przepisie skarga na uchwałę organu gminy jest dopuszczalna również wtedy, gdy uchwała ta została wprawdzie uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. III. Zmiana lub uchylenie uchwały przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę" (uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r., W 5/94, OTK 1994/2/44). Uchwała Trybunału Konstytucyjnego zawierała wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. nr 18, poz. 95 ze zm.). Aktualnie, w związku z wejściem w życie Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., mocą której uchwały Trybunału Konstytucyjnego zawierające wykładnię przepisów prawnych utraciły moc powszechnie obowiązującą, jej treść, mimo braku takiej mocy, może stanowić argument interpretacyjny, który może być wykorzystywany w stosowaniu prawa na równi z innymi argumentami. Dotyczy to także sądowej kontroli administracji publicznej, dokonywanej przez sądy administracyjne. W ocenie niniejszego składu sądu treść tej uchwały takie znaczenie argumentacyjne posiada. Odnosi się bowiem do istotnej kwestii, która nie utraciła znaczenia, także z racji niezmienionego brzmienia przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wiąże się ona z rozumieniem możliwości stosowania uchwały do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Teza druga powyższej uchwały, która jest aktualna w przypadku rozpoznawanej skargi, nie wiąże powyższej właściwości z datą zaskarżenia uchwały i stąd znajduje bezpośrednie odniesienie do treści skargi. Skarżący domagają się bowiem stwierdzenia nieważności uchwały niezależnie od faktu, że zarówno możliwości płynące z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jak i złożenie skargi do sądu administracyjnego wykorzystali już po uchyleniu przedmiotowej uchwały przez uchwałę Rady Gminy z dnia [...]. W sprawie niniejszej najistotniejsze jest określenie znaczenia wyrażonego w uchwale Trybunału Konstytucyjnego pojęcia stosowania do sytuacji poprzedzających uchylenie. Nie należy utożsamiać tej właściwości z formalnym obowiązywaniem, na które wskazuje Gmina w odpowiedzi na skargę. Obowiązywanie przepisu oznacza bowiem okres oznaczony datą początkową wejścia w życie oraz datą końcową uchylenia (utraty mocy obowiązującej). Fakt uchylenia danego przepisu, w tym także całego aktu (uchwały Rady Gminy) nie oznacza, że nie może ona być stosowania do sytuacji poprzedzających uchylenie. Tak się dzieje wówczas, gdy uchwała spowodowała wyznaczenie określonej sytuacji prawnej jej adresatów i sytuacja ta trwa dalej, mimo, że sama uchwała została uchylona. W ocenie sądu miało to miejsce w przypadku przedmiotowej uchwały, bowiem na jej podstawie zobowiązano stronę skarżącą do uiszczenia opłaty przewidzianej tą uchwałą i skutek uiszczenia trwa dalej mimo uchylenia samej uchwały. Zastosowanie do sytuacji poprzedzającej uchylenie może się wiązać z czynnościami egzekucyjnymi, które mogą trwać także po jej uchyleniu. Zastosowanie nie może być zatem rozumiane jedynie w sensie zawierania podstawy prawnej do podejmowania nowych decyzji, aktów czy innych czynności, ale także aktów czy czynności, będących konsekwencją podjętych już wcześniej aktów czy czynności. W tym sensie, mimo uchylenia uchwały, nadal może ona być stosowana do sytuacji poprzedzających jej uchylenie. Taką sytuację w przypadku przedmiotowej uchwały wyznaczał wniosek o przyłączenie do wodociągu gminnego oraz zobowiązanie strony do uiszczenia opłaty za to podłączenie. O ocenie prawnej uchwały przesądza zatem nie tyle sam fakt jej formalnego obowiązywania, ile skutki uiszczenia na jej podstawie opłaty przyłączeniowej. Fakt, że miało to miejsce w dacie obowiązywania uchwały a także w dacie obowiązywania ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, która upoważniała radę gminy do uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, a nie wydania uchwały dotyczącej warunków przyłączenia do wodociągu, przesądza o niezgodności z prawem tej uchwały. Stąd nieistotny jest argument Gminy, wskazujący na to, że w momencie wydawania uchwały powyższa ustawa jeszcze nie obowiązywała. Istotny jest bowiem fakt, iż w dacie uiszczenia opłaty przyłączeniowej, do czego strona skarżąca została zobowiązana, obowiązywała zarówno powołana wyżej ustawa jak i zaskarżone uchwała, z tą ustawą niezgodna. Ubocznie należy stwierdzić, że podnoszony w odpowiedzi Gminy na skargę argument, że skarga wskazuje na fakt obowiązywania ustawy w momencie uchwalania zaskarżonej uchwały nie znajduje potwierdzenia w treści skargi. Skarga nie powołuje się na argument, że uchwałę podjęto w oparciu o wadliwą ustawę o gospodarce komunalnej w okresie obowiązywania ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Skarżący nie podnoszą także, że uchwałę podjęto w czasie obowiązywania ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Skarżący wskazują w końcowej części skargi, że w czasie określenia ich obowiązku do uiszczenia opłaty oraz w momencie uiszczenia opłaty uchwała nie była zgodna z obowiązującą ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, która nie przewidywała upoważnienia rady gminy do określania takich opłat, ograniczając się do upoważnienia rady gminy do wydania regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Stanowisko powyższe, dotyczące możliwości zastosowania uchwały do sytuacji poprzedzających jej uchylenie, wyprowadzone z treści analizowanej wcześniej uchwały Trybunału Konstytucyjnego oznacza, iż nie może być uznane za trafne stanowisko Gminy, że nie można rozpatrywać kwestii nieważności czy też niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Pogląd ten stanowił podstawę zarzutu zawartego w skardze kasacyjnej Gminy. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił tego poglądu co do istoty, wskazując, iż "zaskarżona uchwała, choć uchylona w dacie jej zaskarżenia, wywołała skutki prawne, na jej podstawie pobierano opłaty, a w tej sytuacji nie można uznawać postępowania ze skargi na tę uchwałę za bezprzedmiotowe..." (s. 5 uzasadnienia wyroku II OSK 233/07 z dnia 24 maja 2007 r.). Na gruncie art. 190 ppsa sąd I instancji ponownie rozpatrujący skargę jest takim poglądem związany, bowiem odnosi się on do wykładni zarówno art. 161 § 1 ppsa jak też wskazanych w tym uzasadnieniu przepisów art. 77 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. Przepisy te, dotyczą prawa do wynagrodzenia szkody, jaka została wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej oraz zakazu zamykania komukolwiek drogi sądowej do dochodzenia naruszenia jego wolności i praw. Znaczenie tych norm konstytucyjnych należy ustalać w świetle skutków, na które także zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w powyższym wyroku, a które wiążą się z konsekwencjami stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego (s. 5 uzasadnienia wyroku). Właśnie związek z odszkodowaniem, na które wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny na gruncie art. 4171 kodeksu cywilnego w powiązaniu z art. 77 ust. 1 Konstytucji powoduje, że stwierdzenie nieważności, jako działające ex tunc, staje się konsekwencją miarodajną wobec ewentualnych żądań strony. Nawet jednak, gdyby zamiast żądań odszkodowawczych pojawiły się żądania zwrotu niezasadnie uiszczonej opłaty, co było przedmiotem wezwania do usunięcia naruszenia prawa w sprawie niniejszej, to i tak stwierdzenie nieważności jest ustaleniem konsekwencji bardziej jednoznacznej i ułatwiającej realizację takiego wniosku. Zakres stwierdzenia nieważności, ograniczony do części dotyczącej określenia opłat za podłączenie nieruchomości do sieci wodociągu gminnego został wyznaczony zakresem naruszenia interesu prawnego skarżących, na co powoływali się oni w skardze. Przyjęcie przez sąd braku bezprzedmiotowości kontroli uchylonej uchwały Rady Gminy, co w ocenie sądu wynika z argumentacji przeprowadzonej powyżej i w konsekwencji niezastosowanie art. 161 ust. 3 ppsa w ramach kontroli zaskarżonej uchwały rzutuje także na ocenę wezwania do usunięcia naruszenia prawa na gruncie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Oceniając wpływ treści wezwania na jego skuteczność a właściwie realność jego wykonania podnieść należy, że treść wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego niebędąca realną do wykonania przy uwzględnieniu wezwania nie wpływa na możliwość zaskarżenia uchwały w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Treść wezwania realna do wykonania, jeżeli wezwanie jest uwzględnione czyni skutecznym wezwanie a więc uniemożliwia wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Treść wezwania możliwa do wykonania, jeżeli wezwanie zostanie nieuwzględnione, czyni bezskutecznym wezwanie i umożliwia wniesieni skargi do sądu administracyjnego. Podobnie, treść wezwania niemożliwa do wykonania czyni wezwanie bezskutecznym, co również umożliwia wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Dla możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego pozostaje więc bez znaczenia to, czym spowodowana jest bezskuteczność gdyż istotne jest jedynie to, że wezwanie nie zostało uwzględnione a więc okazało się bezskuteczne, gdyż jedynie bezskuteczność wezwania otwiera drogę do sądowoadministracyjnej kontroli uchwały a nie realność jego wykonania. Przyjęcie odmiennego stanowiska powodowałoby, że mimo tego, iż uchwała, która po jej uchyleniu nadal może być stosowana do sytuacji poprzedzających jej uchylenie, a która jak to wykazano powyżej może być z tego powodu zaskarżona do sądu administracyjnego, nie mogłaby być zaskarżona, co zamykałoby drogę do sądowej kontroli uchwały i dochodzenia naruszonych praw i wolności. Taka interpretacja przepisów o zaskarżeniu uchwał byłaby sprzeczna z dyspozycją art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, na co wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku uchylającego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 października 2006 r., sygn. akt II SA/Lu 702/06. Decydującym jest zatem przyjęcie, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest elementem postępowania zmierzającego do zaskarżenia uchwały. Nie jest istotne, czy ma ono realne szanse na pozytywne załatwienie. Nie może w każdym razie przesądzać o tym działanie strony, której interes prawny w jej przekonaniu został naruszony. Z powoływanej wcześniej uchwały Trybunału Konstytucyjnego, odnoszącej się do tego przepisu wynika jednoznacznie, że nie ma co do zasady przeszkód w wykorzystywaniu tego przepisu do zaskarżania uchwał już uchylonych, jeżeli mogą one być stosowane do sytuacji poprzedzających uchylenie. Jeżeli nie ma przeszkód w zaskarżaniu takich uchwał, co wynika ze stanowiska Trybunału oraz co znalazło wyraz w przekonaniu niniejszego składu sądu, to tym bardziej nie może być przeszkód w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa przez taką uchwałę na gruncie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zwłaszcza, że wezwanie to jest warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego. Skoro bez wezwania skarga byłaby niedopuszczalna, niezależnie od zasadności wezwania, samo wezwanie nie może być niedopuszczalne. Stąd argument Gminy, wyrażony w odpowiedzi na skargę, iż wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przez uchwałę uchyloną jest niedopuszczalne nie może być uznany za trafny. Powyższe argumenty dotyczące dopuszczalności wezwania oraz skargi do sądu administracyjnego na uchyloną uchwałę rady gminy będącą aktem prawa miejscowego należy dodatkowo powiązać ze wskazaną wyżej normą art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, ustanawiającą zakaz zamykania komukolwiek przez ustawę sądowej drogi dochodzenia naruszonych praw i wolności. Trafny w szczególności jest zarzut przedstawiony w skardze, iż wykładnia przepisów prawa dotyczących możliwości zaskarżenia uchwały nie może iść w kierunku zacieśniającym możliwość zaskarżenia jej do sądu administracyjnego. Wskazał na to także Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku uchylającego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 października 2006 r., sygn. akt II SA/Lu 702/06 podnosząc, że "Każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności i praw (art. 77 ust. 2 Konstytucji RP)." Dlatego Skład Orzekający w niniejszej sprawie dokonując wykładni przepisów dotyczących dopuszczalności wezwania oraz skargi do sądu administracyjnego na uchyloną uchwałę rady gminy będącą aktem prawa miejscowego kierował się konstytucyjną zasadą zakazującą zamykania komukolwiek drogi sądowego dochodzenia naruszonych wolności i praw i z tego powodu uznał zasadność powołanego powyżej zarzutu skargi. Skład Orzekający w niniejszej sprawie uznał za nietrafny argument podnoszony przez pełnomocnika Gminy w odpowiedzi na skargę, że skarga wniesiona została przeciwko podmiotowi, który nie posiada legitymacji do występowania w niniejszej sprawie w charakterze strony. Z treści skargi B. K. i W. K. jednoznacznie wynika, że dotyczy ona uchwały Rady Gminy. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest więc uchwała wskazana w skardze i w niej oceniania jako niezgodna z prawem. Po stronie natomiast organu, którego działanie zaskarżono, występować będzie uprawniona do wydawania uchwał w Gminie Rada tej gminy, która zaskarżoną uchwałę wydała. Na okoliczności te zwrócił uwagę również Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 233/07. Błędne oznaczenie w skardze jako podmiotu, przeciwko któremu została ona wniesiona podmiotu, który nie jest organem administracji, przy jednoznacznym w niej wskazaniu przedmiotu zaskarżenia, z którego jednoznacznie wynika, że podmiotem przeciwko któremu wniesiona powinna być skarga jest podmiot będący organem administracji, nie skutkuje taką wadliwością, która uniemożliwiałaby uwzględnienie skargi. Skoro, jak wynika z powyższych rozważań Sądu, wbrew twierdzeniom pełnomocnika Gminy w sprawie nie zachodzą okoliczności, które uniemożliwiałyby przejście przez Skład Orzekający w niniejszej sprawie do oceny legalności zaskarżonej uchwały, takiej oceny należy dokonać. Z zawartych w niniejszym uzasadnieniu rozważań Sądu poświęconych możliwości stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały wynika, że w sprawie niniejszej brak jest przeszkód uniemożliwiających stwierdzenie jej nieważności. Z tego powodu oraz biorąc pod uwagę, że zaskarżona uchwała zobowiązywała do uiszczenia opłaty za podłączenie nieruchomości do gminnych urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz zbiorczych urządzeń kanalizacyjnych bez istnienia normy materialnego prawa administracyjnego, ustanowionej przepisem powszechni obowiązującym uprawniającą radę gminy do nałożenia takiego obowiązku w ocenie Składu Orzekającego w niniejszej sprawie dotknięta jest ona wadą nieważności. Stosownie do unormowania art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdza się nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy sprzecznego z prawem. Jednocześnie art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że "w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa". Oznacza to, że na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" aktem organów gmin prowadzi do stwierdzenia ich nieważności. Istotne naruszenie prawa jako wada kwalifikowana uchwały bądź zarządzenia organu gminy będzie miało miejsce wówczas, gdy wydano je wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisach prawa, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano nimi prawa lub odmówiono ich nadania, albo też wbrew tym przesłankom obarczono ich adresatów obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Rada Gminy podstawę prawną wydania zaskarżonej uchwały i nałożonych nią obowiązków upatrywała w przepisie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.). Na mocy dyspozycji art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej kompetencji rady gminy należy stanowienie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawą do kompetencji rady gminy. Unormowanie to daje, więc radzie gminy uprawnienie do wydawania uchwał w tych sprawach, które mocą innych ustaw zostały zastrzeżone do wyłącznej jej kompetencji. Tak, więc uprawnienie wynikające dla rady gminy z tego przepisu aktualizuje się jedynie wówczas, gdy inna ustawa niż ustawa o samorządzie gminnym zawiera przepis bądź przepisy uprawniające radę gminy do uregulowania sytuacji danej grupy podmiotów na drodze uchwały. Przepisem, który w ocenie Rady Gminy aktualizował uprawnienie z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, jak wynika z podstawy prawnej zaskarżonej uchwały, był art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Przepis ten kształtuje generalną właściwość organów stanowiących do określania wysokości cen i opłat, sposobu ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Uprawnienie wynikające z tego przepisu dotyczy jedynie cen i opłat wnoszonych za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z nich. Zaskarżona uchwałą nakładała zaś obowiązek uiszczania opłat jedynie za podłączenie nieruchomości do sieci wodociągu gminnego i sieci kanalizacyjnej nie zaś za usługi związane z nim i za korzystanie z sieci wodociągu gminnego i sieci kanalizacyjnej. Wprowadzone opłaty za przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy w związku z samym faktem przyłączenia nieruchomości do urządzenia komunalnego oraz określenie jej jako warunku tego przyłączenia powoduje, że ma ona charakter przymusowy, co pozwala zakwalifikować ją jako rodzaj daniny publicznej, której nałożenie przez radę gminy na podmioty chcące korzystać z sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej obowiązku poniesienia opłaty za przyłączenie nieruchomości do sieci wymagałoby wyraźnego upoważnienia ustawowego. Z tych powodów w ocenie Składu Orzekającego w niniejszej sprawie zaskarżona uchwała nakładając na jej adresatów obowiązek wbrew nakazowi ustanowionemu w przepisie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej w sposób istotny narusza prawo zwłaszcza, że z pozostałych przepisów tejże ustawy jak i innych ustaw nie wynika uprawnienie do nakładania obowiązku uiszczania opłat za podłączenie nieruchomości do sieci wodociągu gminnego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w kontekście poczynionych rozważań nie mógł stwierdzić zgodności zaskarżonej uchwały z przepisami prawa. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej opłat za podłączenie nieruchomości do sieci wodociągu gminnego.