II SA/Go 781/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant specjalista Ewa Kłosowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2009 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r. nr XXII/119/08 w przedmiocie ustalenia opłat za pobyt dziecka w przedszkolu I. stwierdza nieważność § 1 i § 2 zaskarżonej uchwały, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części określonej w pkt I. Uchwałą Nr XXII/119/08 z dnia [...] grudnia 2008 r. Rada Miejska, działając na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 ze zm.) ustaliła opłaty za pobyt dziecka w przedszkolu. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2009 r. Nr 2, pod pozycją 34 i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia publikacji. Zgodnie z § 1 uchwały ustalono od 1 stycznia 2009 r. dzienną opłatę z tytułu udzielanych świadczeń przez przedszkola, prowadzone przez gminę przy: 1) dziewięciogodzinnym pobycie dziecka w Przedszkolu Publicznym w wysokości - 4 zł; 2) siedmiogodzinnym pobycie dziecka w Przedszkolu Publicznym w wysokości - 3 zł. Nadto stosownie do § 2 uchwały ustalono od 1 stycznia 2009 r. dzienną opłatę z tytułu udzielanych świadczeń przez Przedszkole Publiczne w [...] i Oddział Przedszkolny w [...] w wysokości 2,50 zł za pobyt w placówce w wymiarze 5,15 godz. w związku z realizacją świadczeń wykraczających poza podstawy programowe wychowania przedszkolnego. Na uchwałę Nr XXII/119/08 Rady Miejskiej z dnia [...] grudnia 2008 r., w części obejmującej § 1 i § 2 tego aktu, skargę wniósł Prokurator Rejonowy. Uchwale tej zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez uchwalenie powyższych przepisów pomimo braku po stronie rady gminy kompetencji do ustalania opłat za korzystanie z przedszkola o charakterze stałym, nakładanych na rodziców (opiekunów) dzieci korzystających z przedszkoli publicznych niezależnie od czasu korzystania i charakteru dodatkowych świadczeń opiekuńczo wychowawczych oferowanych przez dane przedszkole oraz rozmiaru korzystania z tych świadczeń przez poszczególne dzieci. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w części obejmującej § 1 i § 2. W uzasadnieniu skargi Prokurator przytoczył przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, regulujące kwestię ustalania opłat za świadczenia przedszkoli publicznych. Zdaniem Prokuratora analiza tych przepisów nie pozostawia wątpliwości, że nauczanie i wychowanie odbywające się w ramach podstawy programowej jest bezpłatne, natomiast za świadczenia publicznych przedszkoli wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego dozwolone jest pobieranie opłat, jednakże niezbędne jest określenie rodzaju świadczeń, które są odpłatne i wysokości opłaty odpowiadającej każdemu z tych świadczeń. Regulacja zawarta w zaskarżonej uchwale nie jest wystarczająca. Ogólnikowe wskazanie odpłatności, o której mowa w § 1 zaskarżonej uchwały powoduje przyjęcie tylko jednej sztywnej opłaty, która nakłada na rodziców (opiekunów) obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku korzystania przez dziecko z wychowania przedszkolnego, niezależnie od tego czy konkretne przedszkole oferuje jakiekolwiek inne świadczenia poza realizacją podstawy programowej, jakości tych świadczeń i przede wszystkim niezależnie od tego czy konkretne dziecko w ogóle korzysta z dodatkowych świadczeń, a jeśli tak to w jakim rozmiarze. Obowiązkiem rady gminy ustalającej opłatę za usługi przedszkolne jest wykazanie, iż wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodzica czy opiekuna dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku z oferowana mu usługą, a przy ustalaniu omawianej opłaty należy szczegółowo wykazać, z jakiego tytułu jest ona ustalana. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. Oczywistym jest, że usługi świadczone przez przedszkola wymagają ze strony gminy stałych wydatków. Są nimi koszty osobowe i rzeczowe. Gdyby opłaty za świadczenia przedszkoli odnoszące się do usług przekraczających podstawę programową zostały przez rade gminy ustalone zgodnie z zasadą ekwiwalentności i odpowiednio skalkulowane, a kalkulacja ta została wyeksponowana w uchwale, to byłoby możliwe uznanie takiej uchwały za zgodną z regulacjami rangi ustawowej. Prokurator przytoczył obszerne orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym wskazano, iż niedopuszczalne jest określanie na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty opłat za korzystanie ze świadczeń wykraczających poza podstawy programowe realizowanych w przedszkolach w sposób stały, niezależny od faktycznego korzystania z tych świadczeń przez wychowanków przedszkola. Nadto w zaskarżonej uchwale nie uwzględniono okoliczności, że poszczególne dzieci pozostają w przedszkolu różną ilość godzin, natomiast zasada wyrażona w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oznacza, że wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu mają być traktowane równo, tzn. według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących. Stąd też § 1 uchwały godzi w zasadę sprawiedliwości społecznej poprzez nieuwzględnienie przy ustaleniu opłaty za świadczenia przedszkola okoliczności, w jakim zakresie czasu poszczególne dziecko korzysta z usług tego przedszkola. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o umorzenie postępowania z uwagi na uchwalenie dnia [...] września 2009 r. uchwały Nr XXX/163/09 w sprawie opłat za świadczenia w publicznych przedszkolach prowadzonych przez Gminę i uchylenie uchwały Nr XXII/119/08 z dnia [...] grudnia 2008 r., w związku z czym zaskarżony akt utracił moc. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna. Prokurator Rejonowy wniósł skargę z powołaniem się na przepis art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 ze zm.), w myśl którego jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Wniosek organu o umorzenie postępowania sądowego na podstawie art. 161 p.p.s.a. nie został uwzględniony z uwagi na fakt, iż na dzień wydania w niniejszej sprawie wyroku, tj. [...] listopada 2009 r., uchwała nr XXX/163/09 Rady Miejskiej z dnia [...] września 2009 r. w sprawie opłat za świadczenia w publicznych przedszkolach prowadzonych przez Gminę (przewidująca w § 4, iż traci moc uchwała Nr XXII/119/08 Rady Miejskiej z dnia [...] grudnia 2008 r.) nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa. Zaskarżona uchwała zachowała więc moc obowiązującą. W konsekwencji brak było podstawy do uznania, że niniejsze postępowanie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., a tym samym nie wystąpiła przesłanka do umorzenia postępowania. Zgodnie z art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli należy do zadań własnych gmin. Stosownie do treści art. 6 ust. 1 ustawy przedszkolem publicznym jest przedszkole, które: 1)prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego; 2)przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności; 3)zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach. Wychowanie przedszkolne obejmuje dzieci w wieku 3-6 lat. Wychowanie przedszkolne jest realizowane w przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych oraz w innych formach wychowania przedszkolnego (art. 14 ust. 1 ustawy). Przedszkole realizuje podstawę programową wychowania przedszkolnego określoną przez ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania (art. 14 ust. 2). Stosownie do art. 14 ust. 5 opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych - organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1. Przepis ten zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy do wydania aktu prawa miejscowego w przedmiocie opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych (wyrok WSA w Gliwicach z 1 czerwca 2009 r., IV SA/GI 766/08) Przedszkole publiczne prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie co do zasady w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego, określonej rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. Nr 51, poz. 458). Działalność przedszkoli w pozostałym zakresie, w szczególności obejmującym zajęcia ponadprogramowe (np. nauka języków obcych) oraz zapewnianie posiłków, jest odpłatna. Gmina zatem nie jest uprawniona do pobierania od rodziców (opiekunów) dzieci korzystających z przedszkoli publicznych opłat za zajęcia, które mieszczą się w ramach określonych w załączniku Nr 1 do wspomnianego rozporządzenia MENiS. Opłaty mogą dotyczyć wyłącznie świadczeń w załączniku tym nie wymienionych. Skoro brak jest podstaw prawnych do pobierania opłat za nauczanie i wychowanie w zakresie podstawy programowej, należy przyjąć, że nie istnieje podstawa do pobierania opłaty za sam fakt uczęszczania dziecka do przedszkola (z pominięciem opłat za posiłki i zajęcia ponadprogramowe). Przedszkole publiczne powinno bowiem prowadzić bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego. Zaskarżona uchwała jest aktem normatywnym o charakterze aktu prawa miejscowego. Została ona wydana na podstawie upoważnienia ustawowego i zawiera normy prawne adresowane do bliżej nieokreślonej i nieograniczonej liczby osób, które znajdą się w określonym stanie hipotetycznym - w tym przypadku do rodziców i opiekunów dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Nie można przy tym w żadnym wypadku stwierdzić, aby krąg tych osób był w jakikolwiek sposób związany strukturalnie (organizacyjnie) z gminą, gdyż ich związek z gminą wynika wyłącznie z faktu zamieszkiwania na jej terenie i korzystania z przedszkola publicznego. Wprawdzie zgodnie z ustawą zajęcia w ramach podstawy programowej, jak wskazano wyżej, nie są objęte opłatą, jednak w przepisach § 1 oraz § 2 uchwały, regulujących wysokość tzw. opłaty dziennej, nie dokonano wyodrębnienia kosztów poszczególnych zajęć ponadprogramowych. Przeciwnie, ujęto takie koszty jako całość, co w praktyce uniemożliwia weryfikację, za jakie konkretnie świadczenia pobierana jest opłata. Uniemożliwia to również kontrolę czy w ramach opłaty mieszczą się wyłącznie świadczenia przekraczające podstawy programowe wychowania przedszkolnego. Tak sformułowane przepisy zaskarżonej uchwały naruszają art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty oraz nie uwzględniają treści art. 6 ust. 1 ustawy. Za niewystarczające należy bowiem uznać wskazanie, iż jest to opłata za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne. Jak trafnie zauważył Prokurator w swej skardze, ogólnikowe wskazanie wysokości opłaty powoduje przyjęcie tylko jednej sztywnej wysokości opłaty, co nakłada na rodziców (opiekunów) obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku korzystania przez dziecko z wychowania przedszkolnego, niezależnie od tego czy konkretne przedszkole oferuje jakiekolwiek inne świadczenia poza realizacją podstawy programowej, jakości tych świadczeń i przede wszystkim niezależnie od tego czy konkretne dziecko w ogóle korzysta z dodatkowych świadczeń, a jeśli tak to w jakim rozmiarze. Z treści art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wynika, że zakres udzielonego radzie upoważnienia sprowadza się do ustalenia opłaty. Opłata stanowi zaś instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. Uchwała powinna zatem precyzyjnie określać poszczególne świadczenia przekraczające podstawę programową oferowane przez przedszkole publiczne, a także co składa się na każde z tych świadczeń. Organ samorządu terytorialnego, ustanawiając opłatę powinien określić jej wysokość za każde ze świadczeń z osobna. Powinien również wykazać, iż wysokość opłaty pozostaje w związku przyczynowym z oferowanym świadczeniem. Zdaniem Sądu sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej i zasadzie ekwiwalentności oraz przekonująco uzasadniony. Realizacja tych wskazań po pierwsze pozwoli na kontrolę czy opłatą nie są objęte świadczenia bezpłatne według art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, a po drugie sprawi, że zakres oferowanych świadczeń ponadprogramowych oraz odpowiadający im taryfikator staną się czytelne, co będzie miało istotne znaczenie dla rodziców (opiekunów) dziecka przy wyborze poszczególnych odpłatnych świadczeń dodatkowych, odpowiadających potrzebom dziecka oraz ich możliwościom zarobkowym i majątkowym. Przepisy zaskarżonej uchwały nie zawierają jakiejkolwiek kalkulacji opłaty, brak jest wyjaśnienia, dlaczego wysokość opłaty ustalono akurat w wysokości wskazanej w tym przepisie. Dodatkowo uwagę zwraca błędna idea uchwały, powzięta przez Radę Miejską , wyrażająca się już w samym tytule tego aktu prawnego: "w sprawie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w przedszkolu". Tymczasem, jak wynika z ustawy o systemie oświaty, odpłatności podlega nie sam pobyt dziecka w przedszkolu publicznym, ale oferowane przez tego rodzaju placówkę świadczenia wykraczające poza podstawę programową, przewidzianą w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej. Pogląd, iż ustanowienie opłaty stałej za usługi świadczone przez przedszkole publiczne w taki sposób jak uczyniła to Rada Miejska w zaskarżonej uchwale, narusza art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, znajduje potwierdzenie w przytoczonym przez Prokuratora orzecznictwie sądowym, m.in. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2009 r., l OSK 1189/08 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), w którym Sąd stwierdził, iż ustalenie opłaty na sztywnym poziomie zobowiązującej do jej ponoszenia niezależnie od czasu korzystania i charakteru dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych oferowanych przez dane przedszkole, stanowi istotne naruszenie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Podobny pogląd został wyrażony w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 maja 2008 r, IV SA/Wr 150/08, z dnia 5 lutego 2008 r., IIISA/Wr 622/07 (Lex nr 372638), z dnia 30 maja 2007 r., IV SA/Wr 122/07 (Lex nr 322173), z dnia 24 września 2008 r, III SA/Wr 358/08, z dnia 8 sierpnia 2006 r., IV SA/Wr 94/06 (Lex nr 235607), z dnia 18 lipca 2007 r., IV SA/Wr 213/07 (Lex nr 471665), z dnia 7 maja 2008 r, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 maja 2008 r., III SA/Lu 167/08 i wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 marca 2009 r., III SA/Gd 476/08 (opublikowanych w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). Sąd administracyjny władny jest zatem na podstawie Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny władny jest stwierdzić nieważność w całości lub w części uchwały rady gminy będącej aktem prawa miejscowego w każdym czasie, o ile uchwała ta została wydana z naruszeniem prawa. Stosownie do treści art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, iż zaskarżone przepisy uchwały nie podlegają wykonaniu w części objętej stwierdzeniem nieważności.