II SA/Go 934/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Marek Szumilas Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] r., nr XLIV/132/2009 w sprawie: odpłatności za pobyt dziecka w miejskim przedszkolu I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 5; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części określonej w pkt I wyroku nie podlega wykonaniu. W dniu [...] lipca 2009r. Rada Miasta podjęła na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) uchwałę nr XLIV/132/2009 w sprawie odpłatności za pobyt dziecka w miejskim przedszkolu. W § 3 ust. 1 uchwały Gmina określiła szczegółowo, jakie świadczenia przedszkola przekraczają podstawy programowe. W § 5 ust. 1 uchwały Gmina natomiast ustaliła odpłatność rodziców (opiekunów) za świadczenia przedszkola w zakresie przekraczającym realizację podstaw programowych, o których mowa w § 3 ust. 1, w wymiarze pięciogodzinnym, w następujących wysokościach: a) 100 zł za jeden miesiąc korzystania z przedszkola w przypadku opieki do godziny 16.00; b) 150 zł za jeden miesiąc korzystania z przedszkola w przypadku opieki do godziny 18.30. Przepis § 5 ust. 2 uchwały stanowi natomiast, że miesięczna opłata, o której mowa w ust. 1 jest opłatą nie podlegającą zwrotowi, z zastrzeżeniem ust. 3, według którego za każdy dzień nieobecności dziecka w przedszkolu w miesiącach wakacyjnych, tj. lipiec, sierpień, odpłatność, o której mowa w ust. 1, podlega zwrotowi. Zgodnie natomiast z § 5 ust. 4 uchwały w przypadku, gdy do przedszkola uczęszcza więcej niż jedno dziecko z danej rodziny, odpłatność, o której mowa w ust. 1, ulega obniżeniu o 50% na drugie dziecko, 100% na trzecie i każde następne dziecko uczęszczające do tego przedszkola. Uchwała Rady Miasta została zaskarżona w powyższym zakresie przez Prokuratora Rejonowego, który zarzucił naruszenie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że z § 5 uchwały wynika, iż opłata za świadczenia wykraczające poza podstawy programowe, których jakość i wymiar w poszczególnych przedszkolach może być zróżnicowany w zależności od aktualizacji czy uszczegółowiania dokonywanego przez dyrektorów poszczególnych placówek, jest opłatą stałą, niezależną od faktycznego rodzaju poszczególnych zajęć czy też zakresu czasowego korzystania przez dziecko z tych zajęć. Granice czasowe określone w § 5 ust. 1 polegające na zróżnicowaniu opłaty nie od faktycznego rodzaju świadczeń, ale jedynie od czasu pobytu dziecka w przedszkolu, nie mają związku z faktycznym świadczeniem na rzecz tych dzieci usług wykraczających poza podstawy programowe. Sposób ustalenia odpłatności nie powinien być oderwany od faktycznych nakładów czynionych przez gminę na finansowanie świadczeń przedszkoli, które wykraczają poza podstawy programowe i nie tylko rodzaj, ale również częstotliwość tych świadczeń winna być szczegółowo dookreślona tak, aby rodzice czy opiekunowie danego dziecka byli świadomi podstawy zobowiązania ich do świadczenia określonych opłat oraz mieli możliwość wyboru świadczeń wykraczających poza podstawę programową wychowania przedszkolnego, z których korzystać będzie ich dziecko i za które będą oni uiszczać określone należności pieniężne. Poza tym Prokurator uznał, że brak jest uzasadnionych podstaw, aby różnicować odpłatność za świadczenia przedszkoli wykraczające poza podstawy programowe w miesiącach wakacyjnych od świadczeń tych realizowanych poza tym okresem. W odpowiedzi na skargę organ nie zgodził się z zarzutami Prokuratora i wniósł o oddalenie skargi. Uzasadniając swoje stanowisko Rada stwierdziła, że w zaskarżonej uchwale zobowiązano dyrektora przedszkola do uszczegółowienia świadczeń wykraczających poza podstawy programowe, ich bieżącej aktualizacji oraz podawania do wiadomości rodzicom lub opiekunom dzieci, w związku z czym założono, iż zakres świadczeń realizowanych przez przedszkole w zakresie podstawy programowej oraz w zakresie przekraczającym te podstawy będzie rodzicom i opiekunom znany. Ponadto organ uznał, że określenie dwóch kwot: 100 zł i 150 zł realizuje zasadę ekwiwalentności świadczeń i opłat. Opłata bowiem jest pobierana wyłącznie wtedy, gdy dziecko korzysta z zajęć opiekuńczo-wychowawczych, które wykraczają poza podstawę programową wychowania przedszkolnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej ppsa. W świetle art. 147 § 1 ppsa sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – zwanej dalej u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd327/95; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 12 marca 2009r., sygn. akt II SA/Go 844/08). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast nieistotne naruszenia prawa, które nie stanowią przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia, ale są przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa to takie naruszenia, które są mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, czyli np. nieodpowiednie oznaczenie uchwały, powołanie wadliwej podstawy prawnej, oczywista omyłka pisarska lub rachunkowa. Są to takie naruszenia, które nie mają wpływu na treść uchwały lub zarządzenia. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy, z uwzględnieniem przytoczonych zasad oceny obowiązujących w postępowaniu sądowoadministracyjnym stwierdzić należy, że zarzuty zawarte w skardze są zasadne, a zaskarżona uchwała w części § 5 nie mogła ostać się w obrocie prawnym ze względu na istotne naruszenie niżej wskazanych przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest uchwała Rady Miasta z dnia [...] lipca 2009r. w sprawie odpłatności za pobyt dziecka w miejskim przedszkolu, podjęta na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.) – zwanej dalej u.s.o. W pierwszej kolejności należało rozważyć, jaki charakter ma zaskarżony akt prawny. W orzecznictwie administracyjnym i doktrynie ugruntował się pogląd, że aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg adresatów, którzy mogą być jednak w jakiś sposób określeni oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2002r. sygn. akt l SA 2160/2001, LEX 81765; wyrok NSA z 3 października 2006r. sygn. akt l OSK 908/06, niepublik.; wyrok NSAz dnia 22 listopada 2005r. sygn. akt l OSK 971/2005, LEX nr 196727). Obecnie nie budzi już wątpliwości, że uchwała podejmowana na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o jest aktem normatywnym o charakterze aktu prawa miejscowego. Pogląd taki, zaprezentowany w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 r. sygn. akt l OSK 971/05, LEX nr 196727, został zaaprobowany i podzielony również w innych orzeczeniach sądów administracyjnych (np. w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2008r. sygn. akt III SA/Wr 622/07) Za takim charakterem uchwały podejmowanej na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 14 ust. 5 u.s.o przemawia przede wszystkim to, że jest ona wydawana na podstawie upoważnienia ustawowego i zawiera normy prawne, które adresowane są do każdego, w określonym w normie stanie hipotetycznym. Adresatem norm zawartych w takiej uchwale będzie bliżej nieokreślona grupa rodziców lub opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Kwestionowany przez skarżącego § 5 ust. 1 uchwały stanowi: "Ustala się odpłatność rodziców (opiekunów) za świadczenia przedszkola w zakresie przekraczającym realizację podstaw programowych, o których mowa w § 3 ust. 1, w wymiarze pięciogodzinnym, w następujących wysokościach: a) 100 zł za jeden miesiąc korzystania z przedszkola w przypadku opieki do godziny 16.00; b) 150 zł za jeden miesiąc korzystania z przedszkola w przypadku opieki do godziny 18.30. § 5 ust. 2 uchwały stanowi, że miesięczna opłata, o której mowa w ust. 1 jest opłatą nie podlegającą zwrotowi, z zastrzeżeniem ust. 3, według którego za każdy dzień nieobecności dziecka w przedszkolu w miesiącach wakacyjnych, tj. lipiec, sierpień, odpłatność, o której mowa w ust. 1, podlega zwrotowi. Zgodnie z § 5 ust. 4 uchwały w przypadku, gdy do przedszkola uczęszcza więcej niż jedno dziecko z danej rodziny, odpłatność, o której mowa w ust. 1, ulega obniżeniu o 50% na drugie dziecko, 100% na trzecie i każde następne dziecko uczęszczające do tego przedszkola. Uchwalając powyższe regulacje jako podstawę prawną aktu normatywnego, w którym je zawarto Rada wskazała art. 14 ust. 5 u.s.o. Zgodnie z art. 5 ust. 5 u.s.o, zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, w tym z oddziałami integracyjnymi oraz przedszkoli specjalnych, szkół podstawowych oraz gimnazjów, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych, szkół artystycznych oraz szkół przy zakładach karnych, zakładach poprawczych i schroniskach dla nieletnich, należy do zadań własnych gmin. Stosownie zaś do art. 14 ust. 5 u.s.o, opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy. W myśl art. 6 ust. 1 u.s.o, przedszkolem publicznym jest przedszkole, które: 1) prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego; 2) przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności; 3) zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach. Dla oceny regulacji zawartych w zaskarżonej uchwale istotne znaczenie ma przepis art. 14 ust. 5 u.s.o, w którym ustawodawca upoważnił radę gminy do ustalania opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych z uwzględnieniem art. 6 pkt 1 tej ustawy. Z przywołanego wyżej przepisu wynika jasno, że zakres udzielonego radzie upoważnienia sprowadza się do ustalenia opłaty. W tym miejscu należałoby określić znaczenie użytego w treści art. 14 ust. 5 u.s.o pojęcia "opłata", gdyż nie istnieje jego definicja ustawowa. Bezwzględnie, pośród danin publicznych dokonać można wyodrębnienia dwóch kategorii: podatków i opłat. Podstawą tego rozróżnienia jest koncepcja ekwiwalentności. Opłaty wydają się stanowić wynagrodzenie za związane z kosztami działania władzy. Nakładanie opłat jest dopuszczalne w trzech sytuacjach, jeśli obywatel korzysta z obiektów i urządzeń należących do państwa (np. opłaty za przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej), jeśli jego udziałem staje się jakiś przywilej ze strony państwa (opłaty koncesyjne), a także jeśli organ państwa musi zajmować się sprawami obywatela (m.in. wydawanie zaświadczeń, zezwoleń itd.). Opłatę można zatem zdefiniować jako przymusową odpłatność, nakładaną przez władze publiczne za oferowane świadczenie na rzecz obywatela. Istnieje więc charakterystyczny dla opłat związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą), a świadczeniem wzajemnym administracji publicznej. Opłata stanowi więc instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. Zdaniem Sądu, taki właśnie charakter ma opłata ustalona na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o. W świetle przywołanych przepisów, nie budzi wątpliwości kompetencja rady do ustanowienia opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych, przy czym opłaty te mogą być ustalane tylko za świadczenia przekraczające minimum programowe wychowania przedszkolnego. Rada nie może zaś ustalać w uchwale opłat za pobyt dziecka w przedszkolu publicznym, jeżeli realizuje ono jedynie podstawy programowe, gdyż mieszczące się w tym zakresie świadczenia są bezpłatne. Konsekwentnie do powyższego rada gminy nie może ustalać odpłatności za świadczenia, które mieściłyby się w podstawie programowej wychowania przedszkolnego, gdyż świadczenia takie są bezpłatne, a także nie może obciążać opłatami rodziców dziecka korzystającego wyłącznie z pięciogodzinnej opieki przedszkolnej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, że uchwalona na mocy art. 14 ust. 5 u.s.o opłata nie może mieć charakteru stałego, wynika z niej bowiem wówczas obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia przy tym rodzaju świadczeń, ich jakości czy czasu trwania. W wyroku z dnia 3 marca 2009 r., l OSK 1189/08 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż ustalenie opłaty na sztywnym poziomie zobowiązującej do jej ponoszenia niezależnie od czasu korzystania i charakteru dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych oferowanych przez dane przedszkole, stanowi istotne naruszenie art. 14 ust. 5 u.s.o. Podobny pogląd został wyrażony w wyrokach WSA we Wrocławiu z dnia 21 maja 2008 r., sygn. akt IV SA/Wr 150/08; z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 622/07, LEX nr 372638; z dnia 30 maja 2007 r., sygn. akt IV SA/Wr 122/07, LEX nr 322173; z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 358/08; z dnia 8 sierpnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wr 94/06, LEX nr 235607; z dnia 18 lipca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wr 213/07, LEX nr 471665; z dnia 7 maja 2008 r., wyroku WSA w Lublinie z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt III SA/Lu 167/08 i wyroku WSA w Gdańsku z dnia 19 marca 2009 r., sygn. akt III SA/Gd 476/08. Obowiązkiem organu samorządu terytorialnego uchwalającego opłatę za usługi przedszkolne jest zatem wykazanie, iż wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodzica dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną mu usługą. Przy ustalaniu omawianej opłaty należy szczegółowo wykazać za jakiego rodzaju świadczenie opłata jest żądana i co się na opłacane świadczenie składa. Uchwała powinna zatem precyzyjnie określać poszczególne świadczenia przekraczające podstawę programową oferowane przez przedszkole publiczne, a także co składa się na każde z tych świadczeń. Organ samorządu terytorialnego, ustanawiając opłatę powinien określić jej wysokość za każde ze świadczeń z osobna. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. Brak czytelności co do zakresu dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych i odpowiadającej im opłaty, pozbawia rodziców dzieci, przy podejmowaniu decyzji w kwestii korzystania z usług przedszkola, możliwości dokonania rzetelnej oceny w tym zakresie. Powyższe musi wynikać z treści uchwały. W przedmiotowej sprawie w § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały w sposób ogólny wskazano świadczenia przekraczające podstawy programowe, które podlegają opłacie. Jednak należy wskazać, że sam wymiar opłaty za te świadczenia wskazany w § 5 zaskarżonej uchwały nie ma związku z faktycznym korzystaniem z konkretnych świadczeń. Rada bowiem nie wskazała, które świadczenia podlegają opłacie w określonej wysokości, co w konsekwencji powoduje, że wskazana w powyższym przepisie opłata przybiera postać opłaty stałej, która w istocie nakłada na rodziców dzieci obowiązek jej ponoszenia w jednakowej wysokości w każdym przypadku korzystania przez dziecko ze świadczeń wykraczających poza podstawy programowe, niezależnie od rozmiaru i rodzaju tych świadczeń. Ponadto zaskarżona uchwała nie zawiera jakiejkolwiek kalkulacji opłat i brak jest wyjaśnienia, dlaczego opłaty ustalono akurat w wysokościach wskazanych w § 5 ust. 1, jak również brak jest uzasadnienia do uchwały, które mogłoby ukazać sposób ustalenia ich wysokości. Należy zgodzić się również z twierdzeniem Prokuratora, że Rada Miasta nie miała podstaw do tego, aby zróżnicować odpłatność za świadczenia ponadprogramowe w miesiącach wakacyjnych od świadczeń tych realizowanych poza tym okresem. Mając powyższe na uwadze Sąd - na podstawie art. 147 § 1 ppsa w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 ppsa) - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 5. Stosownie do treści art. 152 ppsa Sąd orzekł, iż zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części objętej stwierdzeniem nieważności.