III SA/Gd 71/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Felicja Kajut Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Gminy z dnia 16 marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie odpłatności za pobyt dziecka w przedszkolu 1. stwierdza nieważność w całości § 1 uchwały nr [...] Rady Gminy z dnia 16 marca 2009 r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Gminy z dnia 25 kwietnia 2001 r. w sprawie odpłatności za pobyt dziecka w Przedszkolu Gminnym, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części określonej w punkcie pierwszym wyroku nie może być wykonana. Uchwałą z dnia 25 kwietnia 2001 r. nr XXIV/177/2001 Rada Gminy [...] działając na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty oraz art. 7 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 14 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ustaliła, począwszy od dnia 1 września 2001 r. miesięczną stawkę odpłatności za pobyt dziecka w Przedszkolu Gminnym w P. w wysokości 15 % najniższego wynagrodzenia pracowników, ustalanego w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Socjalnej. W dniu 16 marca 2009 r. Rada Gminy [...] uchwałą nr XXV/234/09 na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zmieniła § 1 w/w uchwały wskazując, iż za pobyt dziecka w przedszkolu do 6 godzin stawka odpłatności wynosi 10 % minimalnego wynagrodzenia za pracę ustalanego zgodnie z przepisami ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (§ 1 pkt 1 uchwały nr XXIV/177/2001 w nowym brzmieniu). Z kolei za pobyt dziecka trwający powyżej 6 godzin stawka wynosić miała 15 % minimalnego wynagrodzenia za pracę ustalanego zgodnie z przepisami ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (§ 1 pkt 2 uchwały nr XXIV/177/2001 w nowym brzmieniu). Rzecznik Praw Obywatelskich zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego § 1 pkt 1 i 2 uchwały z dnia 25 kwietnia 2001 r. w brzmieniu nadanym uchwałą z dnia 16 marca 2009 r. wnosząc o stwierdzenie ich nieważności. Zaskarżonym postanowieniom zarzucono naruszenie art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty oraz art. 2, art. 7 i art. 70 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. W uzasadnieniu skargi Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał, że zakwestionowana uchwała jako akt prawa miejscowego została wydana w oparciu o upoważnienie ustawowe zawarte w ustawie o systemie oświaty i powinna być z tą ustawą zgodna. Niemniej jednak art. 6 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy wyklucza możliwość ustalenia przez gminę w uchwale odpłatności za przedszkole w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego. W świetle § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego nie może być krótszy niż 5 godzin. Przedszkole w P. realizuje podstawę programową w godzinach 7.00 – 12.00, w związku z czym pobieranie opłat za pobyt dziecka w tym okresie, bez wskazania dodatkowych świadczeń wykonywanych w tym czasie jest w ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich niedopuszczalne. Nadto wskazywanie w uchwale wyłącznie na czas spędzony w placówce (§ 1 pkt 2 – powyżej 6 godzin przy odpłatności 15 % wynagrodzenia o którym mowa w § 1 pkt 1) nie jest wystarczająco szczegółowym wskazaniem świadczeń, jakie są w przedszkolu gminnym wykonywane, a tymi mogłyby być na przykład nauka języków obcych, rytmika, taniec – jako zajęcia przekraczające podstawę programową wychowania przedszkolnego. W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich zakwestionowane zapisy naruszają także wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę praworządności oraz dyspozycję art. 70 ust. 2 Konstytucji RP, w świetle którego nauka w szkołach publicznych jest bezpłatna. W odpowiedzi na skargę osoba pełniąca funkcję Rady Gminy [...] – W.E. wniosła o oddalenie skargi podnosząc, że obowiązujące przepisy prawa nie dają możliwości aby w uchwale wyszczególniać usługi przekraczające podstawę programową. Stąd też jedynym możliwym do zastosowania wyznacznikiem realizacji podstawy programowej pozostaje czas pobytu dziecka w przedszkolu. Skoro zaś ustawodawca nie zdefiniował w/w katalogu to normy limitującej swobodę gminy w ustalaniu odpłatności za przedszkola odwołującej się do niedookreślonego pojęcia użytego w art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty nie można uznać za źródło nieważności zaskarżonej uchwały. Powoływane zaś przez Rzecznika Praw Obywatelskich rozporządzenie w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół również nie określa podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) rozstrzygając w granicach danej sprawy, sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi. W pierwszej kolejności, przed dokonaniem oceny skargi pod kątem zgodności zaskarżonej uchwały z prawem, wskazać należy na przepis art. 52 § 1 w/w ustawy w myśl, którego skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. W sprawach, w których ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu [...] do usunięcia naruszenia prawa /art. 52 § 3/. Jednocześnie z mocy art. 53 § 3 ustawy Rzecznik Praw Obywatelskich może wnieść skargę na akt prawa miejscowego, jakim jest uchwała Gminy [...] w sprawie odpłatności za pobyt dziecka w Przedszkolu Gminnym w P., w każdym czasie. W niniejszej sprawie zaskarżona uchwała jest uchwałą organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, bowiem uchwała ta podjęta została na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, który stanowi, że rada gminy ustala opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych z uwzględnieniem art. 6 pkt 1 tej ustawy. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach należy do wyłącznej właściwości rady gminy. Art. 6 pkt 1 ustawy stanowi, że przedszkole publiczne prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Zatem przepis ten wyklucza możliwość ustalenia przez gminę w uchwale odpłatności za przedszkole w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Z kolei stosownie do § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 roku w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz.U nr 61 poz. 624 ze zm.) czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego nie może być krótszy niż 5 godzin. Tak więc w świetle przytoczonych przepisów skarżący ma rację, że pobieranie opłat za pobyt dziecka w okresie w którym realizowana jest podstawa programowa, wymaga wskazania dodatkowych świadczeń wykonywanych w tym czasie. Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu, że przywołany przez skarżącego akt prawny, jako wydany na innej podstawie prawnej, nie określa czasowo podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Podzielenie wykładni tych przepisów, zaprezentowanej przez organ w odpowiedzi na skargę, czyniłoby pustym zapis legislacyjny w tym przedmiocie i prowadziło wbrew istniejącemu prawu do uznania, iż placówki przedszkolne nie są zobowiązane do zapewnienia konkretnej, określonej czasowo bezpłatnej podstawy programowej. Natomiast bezsporne jest, że to od woli gminy zależy zakres usług wykraczających poza podstawę programową jak i wysokość opłat za ich świadczenie. To uprawnienie gminy nie może być jednak utożsamiane z dowolnością działania. Wynika z powyższego, że świadczenia wchodzące w zakres podstawy programowej wychowania przedszkolnego będą zawsze bezpłatne, natomiast rada gminy może na mocy art. 14 ust. 5 ustawy ustalić opłaty za świadczenia wykraczające poza podstawę programową. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, że uchwalona na mocy art. 14 ust. 5 ustawy opłata nie może mieć charakteru stałego, wynika z niej bowiem wówczas obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia przy tym rodzaju świadczeń, ich jakości czy czasu trwania ( tak m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2008 r. sygn. akt III SA/Wr 622/07, baza LEX, zob. również przywołane tam orzecznictwo sądów administracyjnych). Zatem uchwalając taką opłatę należy w pierwszej kolejności w sposób szczegółowy określić jakiego rodzaju świadczeń ona dotyczy, bo tylko wtedy istnieje możliwość dokonania oceny, czy opłata nie obejmuje również świadczeń wchodzących w zakres podstawy programowej. Zawarte w § 1 zaskarżonej uchwały sformułowanie takiego warunku nie spełnia. W uchwale nie określono rozmiaru dodatkowych świadczeń oraz ich jakości. Pozbawia to osoby ponoszące ciężar obowiązków nałożonych uchwałą możliwości weryfikacji wysokości ustalonej opłaty z punktu widzenia zasady ekwiwalentności, która w tym przypadku winna mieć pełne zastosowanie ( art. 353 1 k.c.). Należy też zauważyć, że ustalenie wysokości opłaty winno być efektem dokonanej kalkulacji, co jednak nie jest możliwe w przypadku braku wiedzy odnośnie rodzaju i zakresu świadczeń. Wskazanie wyłącznie na czas spędzony w placówce, nie jest szczegółowym wskazaniem świadczeń, jakie są w przedszkolu gminnym wykonywane. Sąd podziela także stanowisko Rzecznika, iż § 1 zaskarżonej uchwały jest niezgodny z zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP albowiem jako akt prawa miejscowego wydany z upoważnienia ustawy winien być z nią zgodny. Tymczasem uchwała Rady Gminy [...] ustaliła odpłatność za przedszkole w zakresie, który przez ustawę o systemie oświaty jest określony jako bezpłatny. W związku z przedstawioną argumentacją Sąd na mocy art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) w związku z treścią art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty stwierdził nieważność § 1 zaskarżonej uchwały w całości. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana.