IV SA/Gl 456/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) Sędzia NSA Tadeusz Michalik Protokolant sekr. sąd. Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody Ś. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie szkół i placówek oświatowo-wychowawczych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...]r. w sprawie odpłatności za usługi świadczone przez przedszkola samorządowe na terenie Gminy S. ustalono odpłatność miesięczną za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli. Jako podstawę prawną uchwały powołano przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1, art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Z 2001r. Nr 142 poz. 1591 z późn. zm.( w związku z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ( Dz. U. Nr 62 poz. 718 z późn. zm.) oraz art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty ( Dz. U. z 2004r. Nr 256 poz. 2572 z późn. zm.) W § 1 uchwały dokonano rozróżnienia dwóch rodzajów opłat. Pierwszą, jako pokrywającą częściowo koszty rzeczowe i osobowe w wysokości uzależnionej od ilości posiłków i drugą, jako opłatę za wyżywienie dziecka pokrywającą pełny koszt surowca . Opłata pokrywająca częściowo koszty rzeczowe i osobowe w wysokości uzależnionej od ilości posiłków obejmować miała usługi oświatowo-wychowawcze wykraczające poza podstawy programowe wychowania przedszkolnego, a zwłaszcza usługi opiekuńcze i bytowe, w tym koszty rzeczowe i osobowe przygotowania posiłków nie objęte zakresem ustawowych obowiązków Gminy. Wynosiła ona odpowiednio [...] zł przy trzech posiłkach dziecka, [...] zł przy dwóch posiłkach i [...] zł w przypadku , gdy dziecko korzystało tylko z jednego posiłku dziennie. Uchwała nie określała wysokości opłaty za wyżywienie dziecka, oddając tę kwestię do rozstrzygnięcia dyrektorowi przedszkola w porozumieniu z rodzicami na podstawie dziennej stawki żywieniowej. Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Gminy S., a zgodnie z zapisem § 9 wejść miała ona w życie w dniu [...]r. W dniu [...]r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skierowana została przez Wojewodę Ś. skarga na opisaną wyżej uchwałę Rady Miejskiej w S. W skardze tej organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności aktu samorządu terytorialnego jako niezgodnego z art. 14 ust. 5 i art. 67a ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty. Zdaniem Wojewody Ś., z momentem wejścia w życie przepisu art. 67a ustawy o systemie oświaty, kompetencje do określenie wysokości kosztów wyżywienia w przedszkolach prowadzonych przez gminę zostały przeniesione z rady gminy na organ wykonawczy samorządu terytorialnego. Po stronie rady gminy pozostało natomiast, zgodnie z brzmieniem art. 14 ust. 5 wskazanego aktu prawnego, uprawnienie do określenia opłat za świadczenia wykraczające ponad podstawę programową realizowaną przez przedszkola publiczne prowadzone przez gminę. Tym samym, w opinii organu nadzoru, podjęcie przez Radę Miasta S. aktów, które należą do kompetencji innego organu stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady podziału organów jednostek samorządu terytorialnego na stanowiące i wykonawcze. Wojewoda Ś. zauważył nadto, iż z przyjętej konstrukcji uchwały nie wynika jaka jest wysokość opłat za udział w zajęciach ponadprogramowych. Opłaty określone w § 1 uchwały obejmują bowiem także koszty wyżywienia w stołówkach przedszkolnych. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy S. nie zgodził się z interpretacja art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty dokonaną przez Wojewodę Ś. Jego zdaniem rada gminy posiadała nadal uprawnienia do ustalanie opłat za wszelkie świadczenia przedszkoli przekraczające podstawę programową, w tym opłaty za korzystanie z wyżywienia. Opłaty te organ samorządu terytorialnego określił, jako zależne od woli rady gminy, co w konsekwencji oznacza, iż organ ten może , lecz nie musi ich nie nakładać . Wprowadzenie do ustawy o systemie oświaty przepisu art. 67a nie zmieniło uprawnień rady gminy wobec przedszkoli prowadzonych przez gminy, gdyż nowy przepis odnosi się wyłącznie do stołówek szkolnych. Ponad powyższe stanowisko, Burmistrz S. zaprezentował pogląd, iż przepis art. 67a nie określa , który z organów gminy właściwy jest do ustalania zasad odpłatności za korzystanie ze stołówek szkolnych. Powoduje to konieczność posiłkowania się ustawą o samorządzie gminnym. Z jej art. 18 ust. 1 wynika domniemanie kompetencji rady gminy do wszelkich spraw pozostających w zakresie działania gminy, a nie zastrzeżonych dla innych organów. Należałoby przyjąć przeto, iż rada gminy, a nie jej organ wykonawczy, posiada kompetencje do ustalania opłat za stołówki szkolne, a w tym i przedszkolne. W dniu [...]r. organ samorządu terytorialnego złożył pismo uzupełniające odpowiedź na skargę, do którego załączył uchwałę Nr [...]r. Rady Miejskiej S. z dnia [...]r. w sprawie odpłatności za usługi świadczone przez przedszkola samorządowe na terenie Gminy S. Wskazując na § 6 załączonego do pisma aktu, Burmistrz S. wniósł o umorzenie postępowania w sprawie ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej S. Nr [...]r/ z dnia [...]r. Utraciła ona bowiem obowiązującą moc z chwilą wejścia w życie uchwały Nr [...]r. Wezwany do ustosunkowania się do stanowiska organu samorządu terytorialnego Wojewoda Ś. nie wyraził zgody na umorzenie postępowania w sprawie wszczętej jego skargą powołując się na datę ogłoszenia uchwały Nr [...]r. Rady Miejskiej S. z dnia [...]r. i na tę okoliczność składając odpis Dziennika Urzędowego Województwa Ś. Dodatkowo, ponad zarzuty skargi, organ nadzoru zakwestionował zapis zaskarżonej uchwały zamieszczony w jej § 3 , w zakresie , w jakim zwalnia się tam dzieci nieobecne w przedszkolu wyłącznie z [...]% opłaty za uczestnictwo w zajęciach ponadprogramowych. Wojewoda uznał zapis ten za niezgodny z zasadami współżycia społecznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 i art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) zwanej dalej p.p.s.a. sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, jest zatem właściwy do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd administracyjny, oceniając legalność zaskarżonej uchwały podjętej przez radę gminy, ocenia jej zgodność z prawem na podstawie przepisów obowiązujących w dacie podejmowania tej uchwały. Uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a, na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1591 ze zm.), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T.Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310). Mając na względzie stanowisko zaprezentowane przez organ samorządu terytorialnego w piśmie z dnia [...]r. skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Sąd ten uznał za konieczne, przed wdaniem się w rozważania merytoryczne, ocenić słuszność przedstawionego tam wniosku o umorzenie postępowania wszczętego skargą Wojewody Ś. Jak wynika z uchwały Rady Miejskiej w S. przedstawionej do kontroli sądowoadministracyjnej, podjęta ona została w dniu [...]r., a zgodnie z zapisem jej § 9 , wejść miała w życie w dniu [...]r. Przedstawiona przez Burmistrza S. uchwała nr [...], zawierająca postanowienie o utracie mocy obowiązującej uchwały nr [...] z dnia [...]r., podjęta natomiast została w dniu [...]r, a więc przed wejściem w życie zaskarżonego aktu. Nabrała ona jednak mocy obowiązującej , zgodnie z treścią jej § 8, z dniem [...]r., co Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił w oparciu o datę opublikowania uchwały ([...]r.) pod poz. [...] w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś. Nr [...], oraz zapis zawarty w § 8 uchwały z dnia [...]r. przedstawionej w piśmie Burmistrza S. Na podstawie wskazanej regulacji wejście w życie uchwały nastąpić ma bowiem pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął 14 dniowy termin od daty ogłoszenia uchwały w publikatorze. Tym samym utrata mocy obowiązującej zaskarżonej przez organ nadzoru uchwały z dnia [...]r. przewidziana na dzień [...]r. nie zezwala na akceptację stanowiska Burmistrza S. Uchwała ta obowiązuje jeszcze w chwili orzekania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Niewątpliwie nadto uchwała ta istniała w obrocie prawnym przez dwa miesiące i jako powszechnie obowiązujące w tym czasie prawo mogła wywołać skutki prawne. Abstrahując zatem od faktu, iż zaskarżona uchwała stanowi obowiązujący w chwili orzekania przez Sąd akt prawny, zważyć należy także, iż zaskarżenie uchwały samorządu terytorialnego przez organ nadzoru ma na celu stwierdzenie jej nieważności ex tunc. Nie wydaje się zatem słuszny pogląd Burmistrza S., by utrata mocy obowiązującej uchwały po upływie 2 miesięcy jej obowiązywania czyniła bezprzedmiotowym orzekanie o jej zgodności z prawem. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Tak, więc uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem zaskarżonego wyroku, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę. Uchylenia uchwały nie można bowiem utożsamiać z uwzględnieniem skargi, a skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie uchwały wywierające skutki od daty uchylenia.( por. stanowisko P. Chmielnickiego w glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2003r. sygn. II SA/Wr 854/03 publ. Samorząd Terytorialny z 2005r. z. 7-8 poz. 125, czy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007r. sygn. akt II OSK 1776/06 publ.LEX nr 327767). Wskazana konstatacja powoduje konieczność podjęcia dalszych, merytorycznych rozważań, co do słuszności zarzutów postawionych w skardze Wojewody Ś. W pierwszej zatem kolejności Sąd odniósł się do zarzutu nieprawidłowego wskazania podstawy prawnej zaskarżonej uchwały i zważył, iż w istocie uchwała ta zawiera rozstrzygniecie problemu odpłatności za usługi świadczone w przedszkolu , do czego uprawnia organ prowadzący przedszkole przepis art. 14 ust. 5 z ustawy o systemie oświaty. Wskazanie zatem tej normy prawnej w podstawie prawnej podjętej uchwały nie stanowi uchybienia prawu. Zaskarżony akt prawny, jak zauważa organ nadzoru, odnosi się jednak także , w § 1 ust. 4, do kwestii opłat za wyżywienie dzieci uczęszczających do przedszkola. W tym zakresie, od dnia 1 stycznia 2008r , w związku z nowelizacją ustawy o systemie oświaty dokonaną ustawą o systemie oświaty z dnia 7 września 2007r. (Dz. U. Nr181 poz. 1292) wprowadzony został nowy przepis art. 67a. Określił on w swoim ustępie 2 , iż korzystanie z posiłków w stołówce szkolnej jest odpłatne, a zasady korzystania ze stołówki, w tym wysokość opłat, ustala organ prowadzący szkołę. W tym miejscu Wojewódzki Sąd Administracyjny, biorąc pod uwagę pogląd organu samorządu terytorialnego przedstawiony w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, iż zgodnie z treścią art. 3 ustawy o systemie oświaty, ilekroć w jej przepisach jest mowa bez bliższego określenia o szkole - należy przez to rozumieć także przedszkole. Konsekwentnie do tego, zapis zawarty w przywołanym art. 67a ust.2 odczytuje się, jako odnoszący się również do przedszkoli, a problem ten wydaje się być już przesądzony przez judykaturę ( por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 września 2008r. sygn. akt IV SA/Wr 291/08 ). Mając to na względzie, jako słuszny uznać trzeba zarzut organu nadzoru, co do nieprawidłowego sformułowania podstawy prawnej zaskarżonej uchwały, gdyż w przypadku, gdy materia w niej regulowana dotyka również zagadnień związanych z opłatami za stołówki przedszkolne, organ samorządu terytorialnego powinien powołać obok przepisu art. 14 ust 5 ustawy o systemie oświaty, również jej art. 67a ust. 2. Podzielając jednak pogląd wyrażony w wyroku z dnia 7 lipca sygn. akt IV SA/Gl 293/08 tut. Sądu wskazać należy, iż przywołanie jednego przepisu , a to art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty , bez odwołania się także do art. 67a ust. 2 ustawy, nie stanowi istotnego naruszenia prawa w rozumieniu art. 91 ustawy o samorządzie gminnym. Brak ustawowego zdefiniowania określenia "istotne naruszenie prawa" stwarza konieczność sięgnięcia w tym miejscu do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w orzecznictwie sądowym. W judykaturze jako "istotne naruszenie prawa" będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu przyjęto między innymi wydanie aktu bez podstawy lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały gminnej (por.wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r. sygn. SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90 czy z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79). Jak zauważa się wyżej, istnieje podstawa prawna pozwalająca radzie gminy na uregulowanie w drodze uchwały opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych, a także za korzystanie ze stołówek szkolnych. Brak powołania podstawy prawnej w akcie administracyjnym, jeżeli istnieje ona w rzeczywistości w systemie prawnym, nie może być zatem traktowane jako podejmowanie działań bez podstawy prawnej, a w konsekwencji jako istotne naruszenie prawa. Przechodząc do dalszych zarzutów Wojewody Ś., Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę , iż dotychczasowo prezentowane w orzecznictwie tut. Sądu stanowisko przesądziło kwestię właściwości organów samorządu terytorialnego w zakresie ustalania odpłatności za korzystanie z wyżywienia w przedszkolu. W przywołanych poniżej wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uznano, iż organem prowadzącym szkołę, na gruncie art. 67a ust. 2 ustawy o systemie oświaty w jej brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2008r., jest rada gminy ( por. wyroki tut. Sądu z dnia 7 sierpnia 2008 sygn. akt IV SA/Gl 293/08, z dnia 27 czerwca 2008r, sygn. akt IV SA/Gl 284/08, czy z 16 września 2008r. sygn. akt IV SA/Gl 543/08). Pogląd ten wywieść można wprost z definicji legalnych użytych przez ustawodawcę w ustawie o systemie oświaty. W słowniczku pojęć zawartych we wskazanym akcie prawnym określono, iż przez pojęcie "organ prowadzący szkołę" rozumieć należy jednostkę samorządu terytorialnego (obok innych podmiotów nie wchodzących w grę w tym przypadku), chyba, że przepisy zawierają w tym zakresie bliższe określenie. Art. 67a ustawy o systemie oświaty nie zawiera bliższego określenia organu prowadzącego szkołę, w związku z czym jest nią gmina, jako jednostka samorządu terytorialnego, a nie któryś z jej organów. Gmina realizuje swoje zadania poprzez swoje organy, według przewidzianego dla nich podziału kompetencji. Istotne jest zatem jak przebiega ten podział. W rozpatrywanej sprawie odpowiedzi na to pytanie należy poszukiwać na gruncie ustawy o systemie oświaty, jako aktu normatywnego o charakterze szczególnym w omawianej materii. W stosunku do szkół prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego podziału zadań i kompetencji organu prowadzącego między poszczególne organy tych jednostek dokonano w art. 5c. W przepisie tym nie ujęto jednak zadań i kompetencji wynikających z art. 67a, który także nie wskazuje właściwości określonego organu mającego realizować zadania organu prowadzącego szkołę. Powoduje to konieczność przeniesienia rozważań na grunt przepisów ustrojowych, które oczywiście nie regulują wprost rozpatrywanej problematyki, ale tworzą pewne zasady funkcjonowania samorządu terytorialnego. Podstawową zasadą jest podział organów jednostek samorządu terytorialnego na stanowiące i wykonawcze. Ten funkcjonalny podział ról między organami gminy ma zasadnicze znaczenie. Charakter zadania powierzonego organowi prowadzącemu szkołę w art. 67a ust. 2 ustawy o systemie oświaty niewątpliwie odpowiada funkcji stanowiącej, a nie wykonawczej, która polega na stosowaniu, a nie na ustanawianiu zasad. W sytuacji zatem, gdy żaden przepis nie przekazuje wprost zadań z art. 67a ust. 2 do właściwości organu wykonawczego gminy, to przy uwzględnieniu domniemania kompetencji z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, za organ wykonujący te zadania należy uznać radę gminy. Sąd nie podzielił również stanowiska organu nadzoru odnośnie braku skonkretyzowania w zaskarżonej uchwale, jaka opłata został ustalona od zajęć ponadprogramowych prowadzonych w przedszkolu, a jaka za wyżywienie. Analiza treści uchwały pozwala jednoznacznie na oczytanie, iż ustalona w niej opłata obejmuje usługi oświatowo-wychowawcze wykraczające poza podstawy programowe wychowania przedszkolnego, a w tym usługi opiekuńcze i bytowe, a także koszty rzeczowe i osobowe przygotowania posiłków ( § 1 ust. 3 uchwały). Opłata ta uzależniona jest od ilości posiłków, z których dziecko uczęszczające do przedszkola korzysta, lecz nie zawiera w sobie kosztów tych posiłków. Opłata za wyżywienie nie została natomiast skonkretyzowana w uchwale, a w jej § 1 ust. 4 odsyła się w tym zakresie do odrębnych ustaleń dokonywanych przez dyrektora przedszkola w porozumieniu z organem prowadzącym. Sformułowany tak, jak w skardze zarzut organu nadzoru nie był więc zasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny, badając poddaną jego kontroli uchwałę ex officio stwierdza jednak, iż wskazane w treści § 1 ust. 4 uchwały nr [...] uregulowanie stanowi istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ustawy o samorządzie gminnym. Zawarta jest tam bowiem delegacja organu prowadzącego przedszkole dla dyrektora przedszkola do ustalenia opłat za wyżywienie. Uchwała nr [...] z dnia [...]r. ogłoszona została w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś. z dnia [...] Nr [...] pod poz. [...] , co Sąd stwierdza z urzędu, a więc w okresie , w którym z brzmienia przepisu art. 67a ust. 2 obowiązującego od 1 stycznia 2008r. wynikała właściwość organu prowadzącego szkołę do ustalania wysokość opłat za stołówki szkolne. Przepis art. 67a ust.2, uległ zmianie począwszy od 23 sierpnia 2008r., na mocy art. 1 pkt 27 ustawy z dnia z 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty, ustawy - Karta Nauczyciela oraz ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich (Dz.U. Nr 145 poz.917) ogłoszonej w dniu 8 sierpnia 2008r. Znowelizowany przepis art. 67a ust. 3 przeniósł kompetencje do ustalania warunków korzystania ze stołówek szkolnych, w tym wysokości opłat za posiłki, z organu prowadzącego szkołę, na dyrektora szkoły działającego w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę. W celu zbadania zgodności z prawem zapisu § 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały odwołać się trzeba do ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. nr 68 poz. 449). Zgodnie z brzmieniem jej art. 7, akty normatywne wydane na podstawie ustaw można ogłaszać w okresie od dnia ogłoszenia danej ustawy, a przed dniem jej wejścia w życie. Uchwała Rady Miasta S. ogłoszona została w dniu [...]r. , a więc przed datą ogłoszenia ustawy zawierającej nowelizację przepisu art. 67a ustawy o systemie oświaty (8 sierpnia 2008r.), w okresie obowiązywania tego przepisu w brzmieniu ustalonym od dnia 1 stycznia 2008r. Tym samym zapis zawarty w §1 ust.1 zaskarżonej uchwały koliduje bezspornie z kompetencjami rady gminy przyznanymi na mocy art. 67a ust. 2 zd. 2 ustawy o systemie oświaty. Zasady korzystania ze stołówki, w tym wysokość opłat, do dnia 23 sierpnia 2006r. ustalać bowiem mógł wyłącznie organ prowadzący szkołę, nie posiadając upoważnienia do przekazywania tej kompetencji innym organom. Zachodzi tu zatem sui generis subdelegacja kompetencji prawotwórczych, co w demokratycznym państwie prawnym nie jest dopuszczalne (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 19 maja 1998 r., U 5/97, OTK ZU 1998, nr 4, poz. 46; czy też T. Bińczycka-Majewska, glosa do wyroku Sądu Najwyższego z 7 lipca 1999 r., III RN 25/99, OSP 2002, nr 4, poz. 48. Tak jak nie jest dopuszczalne w państwie prawnym zamieszczanie w rozporządzeniu, jako akcie wykonawczym, upoważnienia do podejmowania określonych działań przez inny podmiot i wyposażanie go w kompetencje wykonawcze, tak też nie jest to dopuszczalne w uchwałach organów samorządu terytorialnego. Jeżeli akt o randze ustawy zawiera upoważnienie do stanowienia prawa, określa organ właściwy do wydania tego aktu i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące jego treści. Regulacja na poziomie aktu wykonawczego nie może przekazywać powierzonych kompetencji innym podmiotom. Odnosząc się natomiast do zarzutu postawionego przez organ nadzoru na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, Sąd uznał za konieczne ocenić stanowisko Wojewody Ś. w aspekcie treści § 1 ust. 2 i 3 zaskarżonej uchwały, z uwzględnieniem zapisu art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Niewątpliwie przywołane normy prawne upoważniają radę gminy do ustalania opłat w prowadzonych przez gminy przedszkolach publicznych. Mogą to być jednak wyłącznie opłaty za świadczenia przekraczające podstawę programową wychowania przedszkolnego. Wyjaśnienie, co oznacza podstawa programowa wychowania przedszkolnego wynika po części z treści z § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika Nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 z późn.zm.) wydanego na podstawie art. 60 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Wskazuje się tam, iż dzienny czas pracy przedszkola ustalony przez organ prowadzący na wniosek dyrektora przedszkola i rady przedszkola, w tym czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, nie może być krótszy niż 5 godzin dziennie. § 6 ust. 1 wskazanego rozporządzenia określa natomiast, iż praca wychowawczo-dydaktyczna i opiekuńcza prowadzona jest na podstawie programu wychowania przedszkolnego. Program ten zawarty został, zgodnie z delegacją ustawową zamieszczoną w art. 22 ust. 2 pkt ustawy o systemie oświaty, w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół ( Dz.U. Nr 51 poz.458 ) zmienionym następnie w dnia 23 sierpnia 2007r. (rozporządzenie MEN z dnia 23 sierpnia zmieniające rozporządzenie w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół - Dz.U. Nr 157 poz.1100 ) Konsekwentnie do powyższego rada gminy nie może ustalać odpłatności za świadczenia, które mieściłyby się w podstawie programowej wychowania przedszkolnego, o których mowa w załączniku nr 1 przywołanego aktu wykonawczego, gdyż świadczenia takie są bezpłatne, a także nie może obciążać opłatami rodziców dziecka korzystającego wyłącznie z pięciogodzinnej opieki przedszkolnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zwraca uwagę, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądownictwa administracyjnego podnoszono niedopuszczalność praktycznej realizacji przez rady gmin kompetencji przewidzianej przez art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty poprzez ustalanie, jako stałej, opłaty za świadczenia, które nie mieszczą się w podstawie programowej wychowania przedszkolnego. Charakter stały tej opłaty nie pozwala bowiem na weryfikację czy nie są nią objęte świadczenia bezpłatne, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 powołanej wyżej ustawy o systemie oświaty. ( por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 sierpnia 2006r.,sygn. IV SA/Wr 94/06, publ. NZS 2006/6/113, z dnia 30 maja 2007r., sygn. IV SA/Wr 122/07, publ. Dz.U Woj. Doln. 2007/286/3581, czy z dnia 5 lutego 2008r.sygn. III SA/Wr 622/07, pobl. OwSS 2008/2/43 ). W tym miejscy należałoby określić znaczenie użytego w treści art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty pojęcia "opłata" , gdyż nie istnieje jego definicja ustawowa. Bezwzględnie, pośród danin publicznych dokonać można wyodrębnienia dwóch kategorii: podatków i opłat. Podstawą tego rozróżnienia jest koncepcja ekwiwalentności. Opłaty wydają się stanowić wynagrodzenie za związane z kosztami działania władzy . Nakładanie opłat jest dopuszczalne w trzech sytuacjach, jeśli obywatel korzysta z obiektów i urządzeń należących do państwa (np. opłaty za przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej ), jeśli jego udziałem staje się jakiś przywilej ze strony państwa ( opłaty koncesyjne), a także jeśli organ państwa musi zajmować się sprawami obywatela (m.in. wydawanie zaświadczeń, zezwoleń itd.). Opłatę możemy zatem zdefiniować jako przymusową odpłatność, nakładaną przez władze publiczne za oferowane świadczenie na rzecz obywatela. Istnieje więc charakterystyczny dla opłat związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą), a świadczeniem wzajemnym administracji publicznej. W ocenie składu orzekającego taki właśnie charakter ma opłata ustalona na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty (por. M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC Warszawa 2006, str. 157). Obowiązkiem organu samorządu terytorialnego uchwalającego opłatę za usługi przedszkolne jest zatem wykazanie, iż wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodzica dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną mu usługą. Sąd podziela pogląd prezentowany w przywołanych wyżej wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, że przy ustalaniu omawianej opłaty należy szczegółowo wykazać za jakiego rodzaju świadczenie opłata jest żądana i co się na opłacane świadczenie składa. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. Tych wymogów nie spełnia regulacja zawarta w § 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 oraz ust.3 zakwestionowanej przez Wojewodę Ś. uchwały. Uzależnienie wysokości wskazanej w uchwale opłaty wyłącznie od ilości wykorzystanych przez dziecko posiłków nie pozwala na kontrolę, czy w jej ramach mieszczą się wyłącznie świadczenia wykraczające poza podstawy programowe wychowania przedszkolnego. Można założyć, iż z ponad pięciogodzinnego pobytu w przedszkolu mogą też korzystać dzieci, których rodzice nie są zainteresowani pełnym wyżywieniem ich dziecka, a także może zaistnieć taka sytuacja, gdy pobyt dziecka korzystające z trzech posiłków oferowanych przez przedszkole nie będzie przekraczać czasu przeznaczonego na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego , a więc, gdy dzieci te nie będą korzystać z dodatkowych usług opiekuńczo-wychowawczych. Brak wskazania, w § 1 ust. 3 zaskarżonej uchwały, wyceny usług opiekuńczych, bytowych, i rzeczowych obejmujących przygotowanie posiłków, nie pozwala na zaaprobowanie obniżenia opłaty tylko do jej [...]% w przypadku nieobecności dziecka . Brak stosownej kalkulacji nie pozwala także na zaakceptowanie treści § 3 pkt 1 uchwały pozwalającego na zmniejszenie odpłatności za świadczenia przedszkola wyłącznie w przypadku, gdy nieprzerwana nieobecność dziecka w przedszkolu wynosi więcej niż jeden miesiąc. Jest oczywiste, iż usługi świadczone przez przedszkola wymagają ze strony gminy stałych wydatków. Są nimi koszty osobowe i rzeczowe. Konieczność funkcjonowania przedszkola również w przypadku nieobecności niektórych z uczęszczających do niego dzieci jest obiektywnie uzasadniona, a konsekwencją tego jest zasadność określonych wydatków stałych. Gdyby więc opłaty za świadczenia przedszkoli, odnoszące się do usług przekraczających podstawę programową, zostały przez Radę Miejska w S., zgodnie z zasadą ekwiwalentności, odpowiednio skalkulowane, a kalkulacja ta została wyeksponowana w uchwale, byłoby możliwe odczytać ratio § 3 pkt 1 zaskarżonej uchwały. Jednakże uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...]r. nie spełnia wskazanych wymagań, a analiza § 3 uchwały w związku jej § 1 pkt 2 i 3 nie pozwala na uznanie, iż przyjęte kryterium zróżnicowania wysokości opłaty w stosunku do dzieci nieobecnych pozostaje w racjonalnym związku z potrzebami przedszkola. Treść regulacji zawartej w § 3 ma tym samym charakter arbitralny i nie dający się wyprowadzić w sposób logiczny z pozostałych zapisów zaskarżonego aktu. Należy zatem uznać za słuszne zakwestionowanie przez organ nadzoru zapisu § 3 zaskarżonej uchwały, jednakże nie z przyczyn powołanych przez Wojewodę Ś., a więc ze względu na kolizję z zasadami współżycia społecznego lecz z wyżej wykazanych powodów. W konsekwencji uchwalonej przez Radę Miejską w S. regulacji, poza wcześniej dostrzeżonym z urzędu uchybieniem, doszło również do naruszenia art. 14 ust. 5 cyt. ustawy w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Stwierdzone uchybienia odpowiadają w pełni sprzeczność z prawem, o której mowa w treści art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a wiec stanowią o konieczności uwzględnienia skargi wniesionej przez organ nadzoru . Mając powyższe względy na uwadze, orzeczono jak w sentencji na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. Wobec treści § 6 przedstawionej przez Burmistrza S. uchwały Nr [...]r. Rady Miejskiej S. z dnia [...]r., nie orzekano o wykonalności zaskarżonego aktu.