IV SA/Gl 543/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędzia WSA Stanisław Nitecki sekr. sąd. Magdalena Nowacka-Brzeźniak Protokolant po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2008 r. sprawy ze skargi Gminy D.G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie szkół i placówek oświatowo-wychowawczych uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Uchwałą Nr [...] z dnia [...] Rada Miasta w D. G. ustaliła zasady korzystania ze stołówek szkolnych oraz ustaliła wysokość opłat za posiłki w tychże stołówkach. Wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta D. G i określono, że wchodzi ona w życie 14 dni po ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Ś. na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność powyższej uchwały, jako niezgodnej z art. 67a ust. 2 ustawy o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. Nr 62, poz. 718 z późn. zm.). Organ nadzoru stwierdził, że Rada Miasta nie ma kompetencji do regulowania materii ujętej w zakwestionowanej uchwale. Według art. 67a ust 2 ustawy o systemie oświaty organem mającym kompetencję do ustalenia zasad i wysokości opłat za korzystanie z posiłków w stołówce szkolnej jest organ prowadzący szkołę – Prezydent Miasta. Według rozstrzygnięcia nadzorczego unieważniona uchwała była również niezgodna z art.13 ustawy o ogłoszeniu aktów normatywnych... albowiem akt ten nie należy do żadnej z kategorii aktów prawnych ogłaszanych w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś. Organ nadzorczy podniósł również, że aby akt normatywny mógł być uznany za przepis powszechnie obowiązujący spełnione muszą być pewne wymogi: akt musi być wydany przez kompetentny organ, musi zawierać normy o charakterze abstrakcyjnym (wielokrotne zastosowanie) i generalnym (skierowane do nieokreślonego adresata) i musi być ogłoszony w sposób określony w ustawie o ogłaszaniu aktów prawnych..... Unieważniony akt nie spełnia powyżej wymienionych wymagań, w szczególności nie może być uznany za akt generalny skierowany do nieokreślonego adresata. W skardze Rada Miasta w D. G. wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasądzenie od Wojewody Ś. kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych, wskazując na naruszenie przepisów ustawy o systemie oświaty i ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych..., które polegać miało na naruszeniu w szczególności art. 67a ust. 2 poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie organem prowadzącym szkołę jest organ wykonawczy gminy, nie zaś organ stanowiący. W konsekwencji doprowadziło to do uznania, że przedmiotowa uchwała nie mogła być wydana przez Radę Miasta. Nadto strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych... poprzez uznanie, że zakwestionowana uchwała nie jest aktem prawa miejscowego w związku z czym nie podlega publikacji w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym Województwa Ś. Skarżąca podniosła, że pojęcie organu prowadzącego szkołę określone jest w art. 3 pkt 5 ustawy o systemie oświaty i wykazuje m.in. jednostkę samorządu terytorialnego. W rozpatrywanym przypadku jest nią Gmina D. G. Ustawodawca nie określił natomiast, który organ jednostki samorządu terytorialnego jest właściwy do realizacji zadań wskazanych w art. 67a ustawy o systemie oświaty. Dlatego też w odniesieniu do gmin należy uwzględnić przewidziane w art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym domniemanie kompetencji rady gminy. Taka jest też dotychczasowa praktyka związana ze stosowaniem art. 67a ustawy o systemie oświaty. Zdaniem skarżącego, stanowisko Wojewody Ś. oparte o rezultaty wykładki językowej art. 67a ustawy o oświacie, zakłada regulację zasad korzystania z konkretnej stołówki przez organ wykonawczy gminy. Takie stanowisko stoi w sprzeczności z zasadą racjonalności prawodawcy, w szczególności jeśli weźmie się pod uwagę skutki jakie ono determinuje tj. organ wykonawczy gminy, odrębnie dla każdej stołówki ustalałby odrębne zasady korzystania oraz wysokość opłat. W konsekwencji spełnione zostały też przesłanki do nadania uchwale przymiotu aktu prawa miejscowego, który winien być ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś. albowiem spełnia wszelkie cechy aktu prawa miejscowego: został podjęty przez kompetentny organ, zawiera normy o charakterze abstrakcyjnym oraz wywiera skutki zewnętrzne. Odpowiadając na skargę Wojewoda Ś. podtrzymał w całości swe stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym i postulował jej oddalenie jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie jest zgodne z prawem, co w świetle art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym uprawniało Gminę do jego zaskarżenia. Otóż według art. 91 ust. 1 i 4 tej ustawy organ nadzoru stwierdza nieważność uchwały organu gminy, gdy w sposób istotny narusza prawo. W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze opiera się zasadniczo na twierdzeniu, że przewidziane w art. 67a ust. 2 ustawy o systemie oświaty ustalenie zasad korzystania ze stołówki w szkole prowadzonej przez gminę spoczywa na organie wykonawczym gminy. Rada Miasta D. G. uchwalając przedmiotową uchwałę przekroczyła zatem swoje kompetencje. Stanowiska tego nie można podzielić, bowiem jest ono oparte na błędnych przesłankach i argumentach. Pierwszy z nich wykazuje, że pod pojęciem organu prowadzącego szkołę, w rozumieniu art. 67a ust. 2 ustawy o systemie oświaty, należy rozumieć organ wykonawczy gminy. Jest to pogląd sprzeczny z art. 3 pkt 5 tej ustawy, który w ramach słowniczka ustawowego stanowi, że organem prowadzącym szkołę jest jednostka samorządu terytorialnego (obok innych podmiotów nie wchodzących w grę w tym przypadku). Zgodnie z art. 3 zdanie pierwsze cyt. ustawy tak należy rozumieć pojęcie organu prowadzącego użyte w przepisach ustawy, jeżeli nie zawierają one bliższego określenia. Art. 67a tego nie czyni, w związku z czym użyte w nim pojęcie organu prowadzącego szkołę gminną oznacza, że jest nią gmina jako jednostka samorządu terytorialnego, a nie któryś z jej organów. Natomiast gmina realizuje swoje zadania poprzez swoje organy, według przewidzianego dla nich podziału kompetencji. Istotne jest zatem jak przebiega ten podział. W szczególności odpowiedzi na to pytanie należy poszukiwać na gruncie ustawy o systemie oświaty, jako aktu normatywnego o charakterze szczególnym w omawianej materii. W stosunku do szkół prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego podziału zadań i kompetencji organu prowadzącego między poszczególne organy tych jednostek dokonano w art. 5c. W przepisie tym nie ujęto jednak zadań i kompetencji wynikających z art. 67a, który także nie wskazuje właściwości określonego organu mającego realizować zadania organu prowadzącego szkołę. Powoduje to konieczność przeniesienia rozważań na grunt przepisów ustrojowych, które oczywiście nie regulują wprost rozpatrywanej problematyki, ale tworzą pewne zasady funkcjonowania samorządu terytorialnego. Podstawową zasadą jest podział organów jednostek samorządu terytorialnego na stanowiące i wykonawcze. Konstytucyjna norma z art. 169 ust. 1 Konstytucji RP doprecyzowana jest w art. 15 ust. 1 i art. 26 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którymi w miastach powyżej 100.000 mieszkańców organem wykonawczym jest prezydent miasta. Ten funkcjonalny podział ról między organami gminy ma zasadnicze znaczenie. Dlatego też wymaga oceny charakter zadania powierzonego organowi prowadzącemu szkołę w art. 67a ust. 2 ustawy o systemie oświaty. Tymczasem mówi on wyraźnie o ustaleniu zasad korzystania ze stołówki, w tym wysokości opłat z tego tytułu. Ustalenie, uchwalenie, określanie reguł postępowania niewątpliwie odpowiada funkcji stanowiącej, a nie wykonawczej, polegającej na wdrażaniu i realizowaniu ustanowionych zasad. W sytuacji zatem, gdy żaden przepis nie przekazuje wprost zadań z art. 67a ust. 2 do właściwości organu wykonawczego gminy, to przy uwzględnieniu domniemania kompetencji z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym za organ wykonujący te zadania organu prowadzącego szkołę należy uznać radę gminy. Chybiony jest przy tym argument Wojewody powołujący się na art. 67a ust. 4 ustawy o systemie oświaty i na względy wykładni systemowej. Jak już bowiem wcześniej powiedziano, pojęcie organu prowadzącego szkołę jest zdefiniowane w art. 3 pkt 5 ostatnio przytoczonej ustawy i takie jest jego rozumienie we wszystkich przepisach, w których występuje. Natomiast wykonywanie zadań organu prowadzącego przez konkretny organ gminy jest właśnie zależne od ich rodzaju i charakteru. W ramach obecnego postępowania sądowego nie mieści się rozstrzyganie o właściwości organu do zwalniania z opłat na podstawie art. 67a ust. 4 cyt. ustawy. Ponadto wbrew stanowisku Wojewody w ramach jednego artykułu ustawy można przewidzieć wyodrębnione zadania zarówno dla organu stanowiącego, jak i wykonawczego. Czyni to zresztą sama ustawa o systemie oświaty w art. 5c, który kompetencje zawarte w poszczególnych artykułach ustawy rozdzielił między organy stanowiące i wykonawcze (art. 5 ust. 7 i 9, art. 58 ust. 3 i 6, art. 59 ust. 1, 3 i 4, art. 62 ust. 1, 5 i 6). Zauważyć też można, że zasadniczo żadne zadanie przypisane w ustawie prezydentowi miasta nie wykracza poza sferę wykonawczą. Jeżeli już operować wykładnią systemową, to właściwsze byłoby przywołanie art. 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. Nr 9 z 1997 r., poz. 43 ze zm.), który przekazuje organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego kompetencje do ustalenia cen i opłat m.in. za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej tych jednostek. Tym bardziej zatem do ich właściwości winno należeć określanie samych zasad korzystania z tych obiektów i urządzeń. W tym zakresie jednoznaczna kompetencja rad gmin wynika z kolei z art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 41 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Powyższe wywody doprowadziły w ten sposób do drugiego istotnego zagadnienia występującego w sprawie, a mianowicie, czy uchwała rady miasta podjęta na podstawie art. 67 a ust. 2 ustawy o systemie oświaty jest aktem prawa miejscowego. Formułując w tej mierze negatywne stanowisko Wojewoda w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym trafnie wskazał na cechy, jakie winny posiadać przepisy prawa miejscowego, a więc, że musi ono zawierać normy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym. Wadliwa jest natomiast jego ocena odmawiająca przypisania tych cech przedmiotowej uchwale. Problematyka prawa miejscowego istotnie rodzi trudności interpretacyjne, wynikające ze stanu legislacji. Ogólne pojęcie tego prawa zawiera art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, według którego akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów je stanowiących. Wśród tych organów art. 94 Konstytucji wymienia organy samorządu terytorialnego. Terminologia konstytucyjna została uwzględniona w ustawie o samorządzie gminnym. Istotny dla wyniku niniejszej sprawy przepis art. 40 ust. 1 tej ustawy stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Decydująca jest zatem odpowiedź na pytanie, czy unormowanie art. 67a ust. 2 ustawy o systemie oświaty obejmuje tego rodzaju upoważnienia, a konkretnie, czy – przy uwzględnieniu definicji konstytucyjnej – dotyczy ono uchwalenia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze danej gminy. Tymczasem powszechność obowiązywania ma charakter podmiotowy polegający na tym, że dane przepisy są prawem dla wszystkich z określonej grupy podmiotów, którzy znajdą się w przewidzianej przez te przepisy sytuacji (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Kraków 2007 r., s. 72). Z tego punktu widzenia obojętne jest, czy uchwała reguluje zasady korzystania z jednej, kilku, czy też wszystkich stołówek szkolnych. Ważne jest bowiem to, że wszyscy uczniowie i ich rodzice, odpowiednio – jednej, kilku lub wszystkich szkół, objęci będą mocą obowiązującą tej uchwały. Nie stanowi ona przy tym aktu kierownictwa wewnętrznego, gdyż zasady korzystania ze stołówki, obejmujące również wysokość opłat, skierowane są zasadniczo do rodziców, którzy ponoszą wydatki związane z korzystaniem ze stołówki przez ich dzieci. Z kolei generalny i abstrakcyjny charakter omawianej uchwały także nie może budzić wątpliwości. Ta pierwsze cecha wyraża się w tym, że uchwała nie jest skierowana do konkretnego, zindywidualizowanego adresata, lecz oznacza go przez ogólne pojęcia uczniów, nauczycieli i innych pracowników szkoły. O abstrakcyjności przepisu prawa mowa jest natomiast wówczas, gdy reguluje ona postępowanie adresata normy prawnej w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, a nie w jednostkowej sytuacji. Również i ten wymóg jest spełniony w rozpatrywanym przypadku, gdyż zasady korzystania ze stołówek objętych uchwałą obowiązywać będą przez cały czas ich funkcjonowania. Z kolei orzecznictwo przyjęło, iż ustalenie owych opłat jest ustanowieniem aktu normatywnego o charakterze prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 22.11.2005 r., sygn. akt I OSK 971/05, zbiór LEX nr 196727). "Przeniesienie" opłat za korzystanie ze stołówki do przepisu szczególnego jakim jest art. 67a ust. 2 cyt. ustawy, nie zmieniło ich charakteru, co dodatkowo przemawia za utrzymaniem przymiotu prawa miejscowego dla regulacji prawnych normujących tą problematykę. Także i w aspekcie prawa miejscowego odwołanie się do tego przepisu wzmacnia zatem argumentację przemawiającą za uznaniem przedmiotowej uchwały za akt normatywny, o którym mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Analogiczne unormowania przewidują pozostałe ustawy samorządowe. W stosunku do powiatów i województw, gminy różnicuje tylko domniemanie kompetencji rady gminy, które w świetle całokształtu powyższych wywodów było jedynie jednym, ale nie decydującym, argumentem uzasadniającym właściwość rady gminy do wykonania zadania z art. 67a ust. 2 ustawy o systemie oświaty. Konsekwencją przedstawionego stanowiska jest uznanie, że przedmiotowa uchwała jako akt prawa miejscowego stanowionego przez organ gminy, podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym, stosownie do art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Tym samym Sąd Administracyjny podzielił w całości poglądy zaprezentowane już wcześniej w innych podobnych sprawach toczących się przed tut. Sądem, w szczególności w sprawie o sygn. akt IV SA/Gl 285/08. Zgodnie z art. 134 § 1 ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tym stanie rzeczy, skoro omawiana uchwała nie zawiera wad, jakich dopatrzył się Wojewoda w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, na podstawie art. 148 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1270 z e zm.) orzeczono, jak w sentencji.