I SA/Bk 299/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Melezini (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz, sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Protokolant referent Mateusz Kownacki, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi E. R. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, Fundusz Ubezpieczeń Zdrowotnych i na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Oddział w B., odmówił E. R. (dalej powoływana jako Skarżąca) umorzenia należności z tytułu składek wobec FUS, FUZ oraz FPiFGŚP w części finansowanej przez płatnika składek za zatrudnionych pracowników. Z powyższą decyzją nie zgodziła się Skarżąca i w złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzuciła wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Wskazała, że znajduje się w trudnej sytuacji życiowej, nie posiada żadnego majątku nieruchomego i ruchomego, żadnych oszczędności ani stałego źródła dochodu. Utrzymuje się z pomocy Stowarzyszenia "D.", od którego otrzymuje paczki żywnościowe i paczki ze środkami czystości. Otrzymuje również od Stowarzyszenia kwotę 150 zł miesięcznie. Skarżąca wskazała, że od dłuższego okresu czasu nie może znaleźć żadnego zatrudnienia. Zdaniem Skarżącej, fakt niezaspokojenia należności w postępowaniu egzekucyjnym winien skutkować umorzeniem należności. Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...], Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, reprezentowany przez Dyrektora Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Oddział w B., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wskazał, że Skarżąca ponosi odpowiedzialność solidarną z E. M. i M. S. za zobowiązania płatnika – P. Sp. z o.o. z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wraz z odsetkami za zwłokę. Wskazując na brzmienie art. 28 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2016 r., poz. 963 ze zm., dalej powoływana jako u.s.u.s.) stwierdził, że ustawodawca dopuścił jedynie możliwość a nie obowiązek umorzenia należności z tytułu składek. Organ wskazał, że w świetle obowiązujących przepisów (art. 28 ust. 3a u.s.u.s.) stan zdrowia i sytuacja majątkowa osoby zobowiązanej do zapłaty składek na mocy decyzji przenoszącej odpowiedzialność za dług spółki nie mogą stanowić podstawy do umorzenia należności. Umorzenie należności na tej podstawie możliwe jest wyłącznie w stosunku do osób ubezpieczonych, będących jednocześnie płatnikami tych składek (składek na własne ubezpieczenia), a taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie. Odnosząc się do argumentu, iż jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym przez naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego nie uzyska się kwot przewyższających wydatki egzekucyjne, ponieważ nie posiada Skarżąca żadnego majątku ani oszczędności, organ stwierdził, że jest to zdarzenie przyszłe niepewne. Podkreślono, że ZUS, ani inny organ egzekucyjny, do tej pory nie prowadził postępowania egzekucyjnego wobec Skarżącej, a zatem nie jest możliwe stwierdzenie, że nie posiada Skarżąca majątku nadającego do egzekucji. Wskazana przez Skarżącą przesłanka możliwa jest do zastosowania w sytuacji, gdy organ egzekucyjny już raz umorzył postępowanie ze względu na jego bezskuteczność, a wszczynanie kolejnego postępowania jest ekonomicznie nieuzasadnione z powodu braku majątku, do którego można skierować egzekucję. Taka sytuacja względem Skarżącej jeszcze nie wystąpiła. Organ podkreślił, że spłata zaległości nie musi odbywać się w sposób przymusowy, tj. w postępowaniu egzekucyjnym, ani też w ramach jednorazowej spłaty. Zakład może rozłożyć należności na raty, dostosowując ich ilość i wysokość do aktualnych możliwości płatniczych osoby zobowiązanej - zgodnie z art. 29 u.s.u.s.. Spłata należności w układzie ratalnym powoduje wstrzymanie odsetek za zwłokę od dnia następnego po dniu wniesienia podania w sprawie rozłożenia należności na raty. Jednocześnie zaznaczył, że z istoty zobowiązań solidarnych wynika wzajemność obowiązku spełnienia świadczenia. Zatem, do spłaty zobowiązane są wszystkie osoby wskazane w decyzji. Wierzyciel może żądać spełniania świadczenia od wszystkich dłużników lub tylko od jednego, któremu następnie przysługiwać będzie roszczenie o zapłatę od pozostałych solidarnie odpowiedzialnych dłużników. Biorąc pod uwagę, że organ pierwszej instancji prawidłowo dokonał ustaleń faktycznych i wykładni przepisów prawa, a Pani nie przedstawiła wiarygodnych dowodów na istnienie przesłanek całkowitej nieściągalności, Zakład nie znajduje podstaw do zmiany decyzji. Nie zgadzając się z powyższą decyzją, Skarżąca wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji. Skarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - przepisów postępowania administracyjnego a w szczególności art. 7-9 kpa, art. 75 kpa, art. 77 kpa, art. 78 kpa, art. 80 kpa, art. 81 kpa, art. 85 kpa, art. 86 kpa w zw. z art. 107 § 1 i 3 kpa oraz w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa polegających na przeprowadzeniu ponownego postępowania i wydanie decyzji przez nieuprawniony organ (ten sam Oddział ZUS w B. a nie Prezesa ZUS w W.), przeprowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania obywatela do organów ubezpieczeniowych Państwa, zaniechanie przez organ ubezpieczeń podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym mojej całkowitej niewypłacalności i braku majątku oraz dochodów nadających się do egzekucji, utrzymywania się i egzystencji tylko dzięki pomocy charytatywnego stowarzyszenia, bezrobotnej, bez prawa do zasiłku, bez oszczędności, schorowanej, co z góry przekreślało zasadność wszczynania postępowania egzekucyjnego przez organ skarbowy lub komornika i oczywistości, iż w takim postępowaniu egzekucyjnego nie osiągnie się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne, których to okoliczności organ nie sprawdził ani nie przeprowadził postępowania dowodowego w tym zakresie pomijając przedłożone dowody z dokumentów, nie było oględzin ani przesłuchania strony, czy też innych koniecznych czynności dowodowych, jak też wydanie decyzji bez należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego, bez należytego rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz podpisania jej przez nieuprawnioną osobę, które to naruszenia procedur postępowania miały istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji; - przepisów prawa materialnego art. 83 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 oraz art. 28 ust. 1, 2 , 3, 3a i art. 32 u.s.u.s. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe stosowanie oraz pominięcie przepisów § 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczeni społeczne polegających na utrzymaniu w mocy odmownej decyzji umorzenia należności z tytułu składek, pomimo zajścia ustawowych przesłanek do takiego umorzenia, zachodzących tak w stosunku do upadłego podmiotu z działalnością którego składki powstały, a tym bardziej do Skarżącej znajdującej się w tragicznej sytuacji, w stosunku do której całkowita bezskuteczność i nieściągalność wynika już z przedstawionych dokumentów i zachodzą dalsze przesłanki z art. 28 ust.3 u.s.u.s., co razem doprowadziło do wydania przez nieuprawniony organ decyzji sprzecznej z prawem. W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymując stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie. Organ podkreślił, że przy wydawaniu decyzji nie zostały naruszone wskazane w skardze przepisy prawa, w szczególności wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, został rozpoznany przez organ właściwy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zasadniczy spór w niniejszej sprawie dotyczy dwóch kwestii – właściwości organu rozpoznającego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżącej, oraz zasadności odmowy umorzenia ciążących na Skarżącej, jako osobie trzeciej odpowiedzialnej za płatnika – P. Sp. z o.o. - zaległości z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Zagadnienie właściwego organu do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w aspekcie umarzania należności ciążących na zobowiązanych na podstawie u.s.u.s. było już przedmiotem wypowiedzi sądów administracyjnych. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że to Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest organem właściwym do wydania decyzji w trybie ponownego rozpatrzenia sprawy w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (art. 83 ust. 4 u.s.u.s.). Decyzję taką podpisuje Prezes Zakładu jako osoba kierująca działalnością Zakładu i reprezentująca go na zewnątrz lub z jego upoważnienia inna osoba – zob. wyroki NSA z dnia 9 marca 2011 r., II GSK 689/10, z dnia 29 maja 2007 r., II GSK 340/06, z dnia 16 czerwca 2010 r. II GSK 630/09, wszystkie dostępne w bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl. W powyższych orzeczeniach podkreślono, że w świetle art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących m.in. umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego (ust. 4). Wydawanie decyzji w zakresie indywidualnych spraw dotyczących umarzania należności z tytułu składek mieści się w zakresie prowadzonej przez ZUS działalności, o której mowa art. 68-71 u.s.u.s., a zatem jest działalnością organu administracji publicznej ze wszelkimi tego konsekwencjami. Z treści art. 83 ust. 1 pkt 3 przedmiotowej ustawy wynika, że decyzję w sprawie umorzenia należności z tytułu składek wydaje Zakład. Skoro więc uprawnionym do reprezentowania Zakładu jest Prezes, to tym samym decyzja o umorzeniu bądź o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne winna być sygnowana jego podpisem, gdyż to on personifikuje działania organu administracji publicznej. Podobnie rzecz się ma, jeśli chodzi o decyzję wydawaną nie przez Zakład, lecz przez Prezesa ZUS po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Oczywiście nie oznacza to, że Prezes nie może upoważnić pracownika Zakładu, który będzie reprezentował go w rozpoznawaniu indywidualnych spraw zastrzeżonych do jego kompetencji. W przedmiotowej sprawie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został rozpoznany przez Prezesa Zakładu, reprezentowanego przez Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Odział w B., który to Dyrektor posiada upoważnienie do reprezentowania Prezesa ZUS do rozpoznawania indywidulanych spraw zastrzeżonych do jego kompetencji. Przyjąć zatem należało, że wydana w sprawie decyzja, oparta na przepisie art. 83 ust. 4 u.s.u.s., należała do właściwości Zakładu i mogła być podpisana w imieniu Prezesa ZUS przez osobę upoważnioną przez ten organ Zakładu, co w sprawie miało miejsce. Nie ma więc uzasadnionych podstaw, wbrew stanowisku Skarżącej, dla postawienia usprawiedliwionego zarzutu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, co mogłoby uzasadniać stwierdzenie przez sąd nieważności decyzji bądź jej uchylenie. Z tych samych przesłanek za niezasadne należało uznać zarzut skargi przeprowadzenia postępowania z sposób naruszający zasadę budzenia zaufania do organów administracji. Podstawą prawną umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jest powołany w decyzjach art. 28 u.s.u.s. Ustawa ta w treści wskazanego przepisu daje prawo do umorzenia tych należności w sytuacji ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 1-3), a także w uzasadnionych przypadkach, w stosunku do składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a). Na podstawie pierwszego z powołanych przepisów, Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć w całości lub w części należności z tytułu składek, w przypadku ich całkowitej nieściągalności (ust. 1 i 2). Zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że doszło do całkowitej nieściągalności należności został określony w ust. 3 tego przepisu, zgodnie z którym, nieściągalność ta zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wyliczenie zawarte w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Podstawy umorzenia należności w oparciu o ww. przepis określone zostały w związku z delegacją, wynikającą z art. 28 ust. 3b ww. ustawy, w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Należy jednak pamiętać, że powyższe rozporządzenie adresowane jest wyłącznie do ubezpieczonych, będących jednocześnie płatnikami składek na własne ubezpieczenie społeczne, zatem obejmuje jedynie osoby fizyczne, które podlegają ubezpieczeniu społecznemu i zobowiązane są do opłacania składek tzw. "Sam za siebie" (§ 2 pkt 3 ww. rozporządzenia). Przenosząc powyższe na kanwę rozpoznawanej sprawy należy w pełni podzielić stanowisko organu, iż w rozpoznawanej sprawie nie zostały spełnione przesłanki całkowitej nieściągalności wynikające z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Organ rozpoznając sprawę w pierwszej i drugiej instancji dokonał również analizy sprawy pod kątem możliwości zastosowania przepisu art. 28 ust. 3a u.s.u.s, stwierdzając brak oddziaływania powołanej normy prawnej względem Skarżącej, jako osoby podnoszącej odpowiedzialność jako osoba trzecia za zaległości płatnika – P. Sp. z o.o. w B. Sąd pragnie również podkreślić, że wskazane wyżej przepisy dają organowi uprawnienie do umorzenia należności z tytułu składek w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że organ może należności umorzyć, lecz nie jest do tego zobligowany. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności co do rozstrzygnięcia. Organ orzekający w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne powinien jednak wykazać, że w konkretnej sprawie istniały przesłanki uzasadniające podjęte rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu organ powyższe wymogi spełnił. Przede wszystkim zasadnie wskazywał w wydanych rozstrzygnięciach, że wskazywane przez Skarżącą okoliczności takie jak stan zdrowia czy brak posiadania jakiegokolwiek majątku i oszczędności, dotyczyć może jedynie ubezpieczonych, którzy są jednocześnie płatnikami składek, tj. sytuacji, która nie zachodzi w rozpoznawanym przypadku. Tym samym ponowne powoływanie się w skardze przez Skarżącą na brak majątku i stan zdrowia, jak również podważanie w chwili obecnej na etapie skargi, podjęcia przez organ wszelkich niezbędnych działań zmierzających do ustalenia stanu faktycznego sprawy i zarzucanie rzekomego naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest bezzasadne. Z treści skarżonej decyzji wynika też, iż rozważając przesłankę całkowitej nieściągalności ZUS uwzględnił sytuację majątkową i finansową Skarżącej. Do chwili wydania zaskarżonej decyzji nie toczyło się postępowanie egzekucyjne dotyczące przedmiotowych zaległości. Słusznym było przyjęcie przez ZUS, iż spłata zaległości jest możliwa, w tym także w formie układu ratalnego przez co wstrzymany zostaje dalszy bieg odsetek. Niewątpliwie sytuacja majątkowa i finansowa Skarżącej jest trudna, ale nie oznacza ona jeszcze, że nie może ona ulec poprawie w przyszłości. Stan zdrowia Skarżącej nie wyklucza możliwości podjęcia przez nią pracy zarobkowej, co przyczyniłoby się do poprawy jej sytuacji majątkowej i ewentualnej możliwej spłacie zaległości w systemie ratalnym. Należy podkreślić, że ciężar wykazania którejś z przesłanek uzasadniających umorzenie należności ZUS spoczywa na wnioskodawcy. To wnioskodawca powinien wykazać, że względem niego zachodzi całkowita nieściągalność należności. Oczywiście nie zwalnia to organu z obowiązku ustalenia prawdy obiektywnej. Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konkretyzację zasady wyrażonej w tym uregulowaniu zawiera przepis art. 77 § 1 k.p.a., statuujący zasadę prawdy obiektywnej (organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy). To czy dana okoliczność została udowodniona, organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Ocena owa winna być wszechstronna oraz zgodna z prawidłami logiki, nauki i doświadczenia życiowego. Zdaniem Sądu, w tej sprawie organ przeprowadził postępowanie w zgodzie z wymienionymi zasadami. Decyzja Prezesa ZUS została należycie uzasadniona i odpowiada wymogom stawianym przepisami prawa. Samo niezadowolenie Skarżącej z treści wydanego rozstrzygnięcia nie może oznaczać, że przeprowadzone postępowanie było niezgodne z prawem. W tym stanie rzeczy, uznając za chybione zarzuty skargi i stwierdzając brak innych naruszeń prawa warunkujących uchylenie zaskarżonej decyzji, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369).