II GSK 689/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Sędzia NSA Rafał Batorowicz Sędzia del. WSA Krystyna Józefczyk Protokolant Paulina Piasecka po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 10 marca 2010 r. sygn. akt III SA/Po 744/09 w sprawie ze skarg M. P. i Rzecznika Praw Dziecka na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w P.; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. wyrokiem z 10 marca 2010 r., sygn. akt III SA/Po 744/09, po rozpoznaniu sprawy ze skarg M. P. i Rzecznika Praw Dziecka na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] 2009 r., nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i orzekł, że rozstrzygnięcie to nie może być wykonane. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: W dniu 9 marca 2009 r. M. P. złożyła wniosek o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i FP za okres od listopada 2000 r. do marca 2003 r. Powoływała się na swoją trudną sytuację finansową. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w P. decyzją z [...] 2009 r. odmówił umorzenia należności z tytułu składek. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [..] 2009 r., nr [...], utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. uznał wniesione skargi strony oraz Rzecznika Praw Dziecka za zasadne, tyle że nie z powodów w nich wskazanych. Stwierdził, że decyzja organu drugiej instancji, to jest Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, została wydana przez niewłaściwy organ. Związane z tym naruszenie prawa skutkowało stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji. Sąd pierwszej instancji wyraził pogląd, że organem wydającym decyzje w trybie wskazanym w art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a nie Prezes ZUS (v. wyrok NSA z 28 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 691/08, wyrok NSA z 29 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 340/06). Ze zwrotu "stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy" wynika jedynie wskazanie podmiotu, do którego należy adresować wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organem właściwym do wydania rozstrzygnięcia w sprawie tego wniosku jest natomiast Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Ustawodawca uznając, że stronie przysługuje prawo do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przyjął, że sprawa będzie rozpatrywana przez ten sam organ, czyli Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Prezes Zakładu podpisuje wydane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzje, ponieważ zgodnie z art. 73 ust. 1 powołanej ustawy reprezentuje Zakład na zewnątrz. Sąd stwierdził, iż jako organ który wydał decyzję wskazany został w zaskarżonym rozstrzygnięciu Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. To, że Prezes ZUS wydał decyzję, od której wniesiono skargę, wynika nie tylko z jej nagłówka; w uzasadnieniu decyzji i w odpowiedzi organu na skargę, również jest mowa o decyzji wydanej przez "Prezesa ZUS". Decyzja została zatem wydana przez organ niewłaściwy, co stanowi wadę wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 Kpa i uzasadnia stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w P. oraz zasądzenia kosztów postępowania. 1. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 83 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2007 r., nr 11 poz. 74 ze zm.; dalej u.s.u.s.), poprzez błędną wykładnię tego przepisu, w wyniku czego Sąd bezzasadnie uznał, że zaskarżoną decyzję wydał nieuprawniony organ, w sytuacji gdy decyzję wydał organ uprawniony i właściwy, wskazany jako taki w w/w przepisie - wskazując, że te uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy; 2. Naruszenie przepisów postępowania wskazując, że te uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów art. 145 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy decyzję wydał uprawniony i właściwy organ i wobec tego skarga powinna być rozpoznana merytorycznie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zakwestionowano pogląd Sądu pierwszej instancji o utrwalonym orzecznictwie w kwestii właściwości Zakładu do rozpatrzenia sprawy w trybie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Autor skargi kasacyjnej podniósł, że ZUS jest jednostką organizacyjną (osobą prawną), która jako całość jest organem administracji publicznej. W roli samodzielnych organów administracyjnych nie występują więc jej wewnętrzne organy, ani terenowe jednostki organizacyjne, mające kompetencje do działania w jej imieniu. Zakład wykonuje swoje podstawowe zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych za pośrednictwem terenowych jednostek organizacyjnych. W ramach prowadzonej działalności posługuje się środkami prawnymi właściwymi organom administracji publicznej, a więc przede wszystkim wydaje decyzje administracyjne. W tym kontekście Prezes Zakładu na pewno nie jest organem administracji, a tylko organem osoby prawnej, czyli Zakładu. Jednakże, jak podnosi skarga kasacyjna, z woli ustawodawcy na mocy szczególnych przepisów prawa, te zasadniczo wewnętrzne organy osoby prawnej mogą być w konkretnych sprawach wyposażone w kompetencje organu administracji. Takim przykładem może być np. art. 19 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. z 2005 r.; Dz.U. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), zgodnie z którym organ wewnętrzny osoby prawnej, taki jak dyrektor oddziału ZUS, jest z mocy tego przepisu organem egzekucyjnym pierwszej instancji ze wszelkimi tego konsekwencjami, w tym może wydawać decyzje w postępowaniu egzekucyjnym, jako organ administracji i to, jako dyrektor Oddziału Zakładu, a nie jako Zakład. Podobnie jest gdy Prezes Zakładu, jako organ wewnętrzny osoby prawnej, jednocześnie z mocy art. 83 ust. 4 u.s.u.s. został wyposażony w kompetencje quasi organu drugiej instancji w konkretnie wyznaczonych sprawach, tj. w sprawach rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Interpretacja przepisu art. 83 ust. 4 u.s.u.s. zaprezentowana w zaskarżonym wyroku, w myśl którego Prezes Zakładu jest tylko adresatem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie jest przekonywująca. Jeśli bowiem ustawodawca chciałby, aby wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy był rozpoznawany przez ten sam organ, tj. Zakład, mógł w tym przepisie w ogóle pominąć osobę Prezesa ZUS. Wówczas przepis ten mógłby brzmieć "Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego". Wskazywanie Prezesa Zakładu tylko jako adresata nie ma sensu, bowiem poza wyjątkiem z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. i art. 83 ust. 1 powołanej ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych decyzje wydaje organ w postaci Zakładu, w którego imieniu może działać tylko Prezes, jako jedyny do tego uprawniony organ wewnętrzny osoby prawnej (art. 73 u.s.u.s.), a inne osoby w imieniu Zakładu mogą wydawać decyzje tylko i wyłącznie z upoważnienia Prezesa Zakładu. W tej sytuacji czynienie Prezesa Zakładu tylko adresatem wniosku, bez kompetencji organu drugiej instancji, mija się z celem, bowiem w takiej sytuacji zawsze będzie działał Zakład, a Prezes jako jedyny organ wewnętrzny zarządzający i mogący reprezentować Zakład i wpływać na każdą decyzję ZUS. Zależy to tylko od wewnętrznej organizacji organu administracji, jakim jest Zakład. Skarga kasacyjna poddała pod rozwagę przedstawienie powyższego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów, zgodnie z art. 187 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna, chociaż nie do końca Naczelny Sąd Administracyjny podziela jej uzasadnienie, oparta jest na usprawiedliwionej podstawie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 83 ust 4 u.s.u.s. Na wstępie podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego przepisu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji. Istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia, przed jakim organem administracji publicznej toczy się sprawa w trybie ponownego rozpatrzenia sprawy od decyzji wydanej przez Zakład, a mianowicie czy nadal przed Zakładem, czy też Prezesem ZUS. Wynikająca stąd wątpliwość jest w dużej mierze spowodowana nie dość precyzyjnym sformułowaniem art. 83 ust. 4 u.s.u.s., który na wstępie wskazuje, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy kieruje się do Prezesa Zakładu, co mogłoby sugerować, iż Prezes Zakładu jest organem uprawnionym do rozpatrzenia takiego wniosku. W świetle utrwalonego orzecznictwa (v. m.in. wyrok NSA z 29 maja 2007 r., II GSK 340/06, niepubl.; wyrok NSA z 16 czerwca 2010 r.. II GSK 630/09 niepubl.) organem, przed którym toczy się postępowanie wywołane wnioskiem strony złożonym w trybie art. 83 ust. 4 u.s.u.s., jest nadal Zakład, nie zaś Prezes Zakładu. Przyjęcie powyższego stanowiska znajduje uzasadnienie nie tylko w wykładni językowej, ale także systemowej. I tak, norma art. 83 ust. 4 u.s.u.s. powinna być interpretowana w zgodności z konstytucyjną zasadą dwuinstancyjności postępowania. Zgodnie z art. 78 Konstytucji RP każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Z tego względu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 83 ust. 3 u.s.u.s., należałoby traktować, jako spełniający podobne funkcje, co odwołanie. Odwołanie zaś, na co wskazuje treść art. 83 ust. 6 i 7 u.s.u.s., rozpoznaje Zakład, nie zaś Prezes ZUS. Stosownie bowiem do art. 83 ust. 6 u.s.u.s., jeżeli Zakład uzna odwołanie za słuszne, zmienia lub uchyla decyzję niezwłocznie, nie później niż w terminie 30 dni od dnia wniesienia odwołania. W tym wypadku odwołaniu nie nadaje się dalszego biegu. Kierując się względami wykładni systemowej art. 83 ust. 4 u.s.u.s., przemawiającymi za właściwością Zakładu, nie zaś Prezesa Zakładu do rozpatrzenia omawianej sprawy, należy wskazać na dalszą treść powyższego przepisu, zgodnie z którym ponowne rozpatrzenie sprawy odbywa się na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Zważywszy zaś na zdanie ostatnie art. 83 ust. 4 u.s.u.s., w świetle którego do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, wykładnia art. 83 ust. 4 u.s.u.s. powinna być zgodna z treścią art. 127 § 3 Kpa, który normuje problematykę decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Zgodnie z art. 127 § 3 Kpa, od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Istotną cechą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest jego niedewolutywność. Wniesienie tego środka nie powoduje skutku w postaci przesunięcia kompetencji do rozpoznania lub rozstrzygnięcia sprawy na organ wyższego stopnia, lecz powierza ją ponownie temu samemu organowi (v. G. Łaszczyca, Komentarz do art. 127 Kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II., LEX, 2007, wyd. II). Przyjmując wykładnię przepisu art. 83 ust. 4 u.s.u.s., pozostającą w zgodności z treścią art. 127 § 3 Kpa, do rozpoznania sprawy w trybie ponownego rozpatrzenia sprawy od decyzji wydanej przez Zakład właściwy jest ponownie ten sam organ, nie zaś Prezes Zakładu. Ponadto, za takim stanowiskiem przemawia także przepis art. 73 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s., zgodnie z którym do zakresu działania Prezesa Zakładu należy przyznawanie świadczeń w drodze wyjątku, o których jest także mowa w przepisie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. W tym przypadku Prezes ZUS występuje jako organ administracji publicznej, na co dodatkowo wskazuje przepis § 2 ust. 1 Statutu Zakładu, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 18 lutego 2008 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych. Uzasadnieniem takiej regulacji jest odmienność źródeł finansowania tych świadczeń, jakim jest budżet państwa (art. 84 powołanej ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych), nie zaś wspomniany wyżej Fundusz, którego dysponentem jest Zakład (art. 51 ust. 2 u.s.u.s.). Jednakże, co wymaga podkreślenia, przepis art. 73 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s., jak i żaden inny przepis tej ustawy, nie zawiera regulacji, aby Prezes Zakładu był organem właściwym także do rozpatrywania spraw w trybie ponownego rozpatrzenia sprawy od decyzji wydanej przez Zakład. Przyjęcie odmiennego stanowiska czyniłoby zresztą przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. niespójnym z przepisem art. 73 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. Z powyższych względów sformułowanie zawarte w art. 83 ust. 4 p.p.s.a., dotyczące adresata wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jakim jest Prezes Zakładu, ma charakter przepisu technicznego, regulującego czysto organizacyjną kwestię na czyje ręce kierowany jest taki wniosek, nie zaś przepisu normującego właściwość tego organu do rozpoznania tego środka procesowego, gdyż takim organem jest Zakład. Wyłania się także kwestia, w jakim charakterze występuje Prezes Zakładu, podpisując decyzję wydaną w trybie art. 83 ust. 4 p.p.s.a., względnie inna osoba podpisująca taką decyzję z powołaniem się na upoważnienie Prezesa Zakładu, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. W tym przypadku Prezes Zakładu nie występuje w samodzielnej roli organu administracji publicznej, jak to ma miejsce w przypadku wydania decyzji w przedmiocie przyznania świadczenia w drodze wyjątku, gdyż podpisując decyzję wydaną w trybie art. 83 ust. 4 p.p.s.a. czyni to zawsze w imieniu organu administracji publicznej, jakim w tych sprawach jest Zakład. Kompetencja Prezesa ZUS do podpisywania takich decyzji wynika z art. 73 ust. 1 u.s.u.s., stosownie do którego działalnością Zakładu kieruje Prezes Zakładu, który reprezentuje Zakład na zewnątrz. W ramach swoich kompetencji w zakresie kierowania Zakładem, na mocy § 2 ust. 2 Statutu Zakładu, Prezes Zakładu może upoważnić pracowników Zakładu i inne osoby do reprezentowania Zakładu w określonym przez niego zakresie, z prawem udzielenia dalszych pełnomocnictw. Oceniając zaskarżoną decyzję pod kątem jej zgodności z prawem, a w szczególności z punktu widzenia wydania jej przez właściwy organ, co zakwestionował Sąd pierwszej instancji w wyroku zaskarżanym kasacją, należy dojść do wniosku, że wydana w sprawie decyzja, oparta na przepisie art. 83 ust. 4 u.s.u.s., należała do właściwości Zakładu i mogła być podpisana w imieniu Prezesa ZUS przez osobę upoważnioną przez ten organ Zakładu, co w sprawie miało miejsce. Nie ma więc uzasadnionych podstaw, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, dla postawienia usprawiedliwionego zarzutu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, to jest z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 1 Kpa, co mogłoby uzasadniać stwierdzenie przez sąd nieważności decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Jak się wydaje, zasadniczym powodem uznania przez Sąd pierwszej instancji, iż w sprawie doszło do wydania decyzji przez Prezesa Zakładu, a nie przez Zakład reprezentowany przez Prezesa lub osobę działającą w jego imieniu, było posłużenie się przy wydaniu zaskarżonej decyzji blankietem z nagłówkiem "Prezes Zakładu Ubezpieczeń", do czego Sąd pierwszej instancji najwyraźniej przywiązał nadmierne znaczenie. Jednakże o tym, czy w sprawie doszło do wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 Kpa, nie może decydować blankiet, czy nagłówek decyzji, lecz kryteria obiektywne, a w szczególności, czy sprawa podlegała właściwości organu, którym w niniejszej sprawie był Zakład, oraz czy osoba podpisująca decyzję była uprawnioną do reprezentowania danego organu. Można nawet powiedzieć więcej, że w omawianej kwestii nie ma żadnego znaczenia subiektywne przeświadczenie Prezesa Zakładu, bądź osoby w jego imieniu podpisującej decyzję wydaną w trybie art. 83 ust. 4 p.p.s.a., czy czyni to w imieniu własnym, a więc jako samodzielny organ (tak jak to ma miejsce w przypadku decyzji w przedmiocie przyznania świadczenia w drodze wyjątku), czy też w imieniu Zakładu, jako jego organ uprawniony do reprezentowania Zakładu na zewnątrz (art. 73 ust. 1 u.s.u.s.). Decyduje bowiem tutaj obiektywny stan rzeczy. Patrząc na zaskarżoną decyzję z tego punktu widzenia, nie jest ona dotknięta wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 Kpa, gdyż po pierwsze, omawiana sprawa należy do właściwości Zakładu, po drugie zaś, Prezes Zakładu (osoba podpisująca w jego imieniu decyzję) jest uprawniony do reprezentowania Zakładu na zewnątrz. Z powyższych względów zasadny jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Reasumując, Zakład jest organem właściwym do wydania decyzji w trybie ponownego rozpatrzenia sprawy w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (art. 83 ust. 4 u.s.u.s.). Decyzję taką podpisuje Prezes Zakładu, jako osoba kierująca działalnością Zakładu i reprezentująca go na zewnątrz lub z jego upoważnienia inna osoba. W tym stanie sprawy, uwzględniając skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 185 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznając ponownie sprawę Sąd pierwszej instancji skontroluje skargę pod względem merytorycznym. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.