I SA/Bk 301/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Pietrasz (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jacek Pruszyński, sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska, Protokolant Beata Rusiecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 07 października 2009 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2008 rok 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. z dnia [...].02.2009 r., nr [...], 2. stwierdza, że wymienione w pkt 1 decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. W dniu 20 maja 2008 r. Pan M. D. (dalej jako skarżący), złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako ARiMR) w S. wniosek o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na 2008 r. do działek rolnych A i B o powierzchni 9,62 ha. Podczas kontroli administracyjnej wniosku stwierdzono nieprawidłowości dotyczące działek rolnych zadeklarowanych na działkach ewidencyjnych nr [...] położonych w woj. [...], powiat s., gmina D., obręb R. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. wystosował do skarżącego wezwanie w celu złożenia wyjaśnień w zakresie nieścisłości stwierdzonych podczas kontroli. W odpowiedzi na wezwanie, skarżący złożył korektę wniosku, w której dokonał zmniejszenia powierzchni działki rolnej A oraz rozdzielnia działki B na B i BA. Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. odmówił skarżącemu przyznania płatności ONW do działek rolnych i nałożył sankcje w wysokości 814,45 zł, która będzie potrącana z przyznanej płatności, do której rolnik jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż podstawą odmowy przyznania płatności ONW była różnica między powierzchnią zadeklarowaną (9,62 ha) a stwierdzoną w wyniku kontroli administracyjnej (5,07 ha). Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. decyzją z [...] maja 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ II instancji, powołując się na § 5 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. 2007 r." Nr 68, poz. 448) oraz art. 15 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającym szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30.04.2004 r., ze zm.) stwierdził, że złożona przez skarżącego korekta wniosku, w której została zmniejszona powierzchnia działki rolnej A z 9,00 ha do 4,45 ha należy traktować jako powierzchnię zawyżoną. Różnica procentowa pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną (9,62 ha) a stwierdzoną (5,07 ha) wyniosła 89,74%. Z uwagi, iż różnica między powierzchnią zadeklarowaną do JPO a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50% powierzchni stwierdzonej, rolnik jest wykluczony z otrzymania pomocy do wysokości kwoty odpowiadającej różnicy między zadeklarowanym obszarem i obszarem zatwierdzonym. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ II instancji podkreślił, że ARMiR nie ponosi odpowiedzialności za błędne wypełnienie wniosku. To skarżący był zobowiązany do zachowania szczególnej staranności przy określaniu powierzchni oraz rodzaju upraw zgłaszanych do płatności i za swoje postępowanie ponosi odpowiedzialność. Jednocześnie organ wskazał, że zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, organ administracji publicznej zapewnia stronom na ich żądanie czynny udział w postępowaniu. Z uwagi na to, że skarżący żądania takiego nie złożył, organy ARiMR, zarówno I jak i II instancji, odstąpiły od zawiadamiania strony o prawie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wnosząc o jej uchylenie łącznie z decyzją ją poprzedzającą wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. Skarżącej decyzji zarzucił naruszenie art. 6, 7, 8 i 9 Kpa, art. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego oraz art. 19 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, iż w dniu 20 maja 2008 r., podczas składania wniosku o przyznanie płatności został zobowiązany przez urzędniczkę do naniesienia licznych poprawek, co było warunkiem przyjęcia wniosku. W ten sposób powstał dokument praktycznie wykreowany przez urzędniczkę a nie przez niego. Dodatkowo skarżący wskazał, iż złożony wniosek zawierał oczywiste błędy, na które nie zwrócił uwagi zarówno organ I jak i II instancji – suma powierzchni działek z załączników nie odpowiadała powierzchni wskazanej we wniosku. Z uwagi na powyższe, niezrozumiałym jest, dlaczego w świetle art. 19 rozporządzenia Komisji (UE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. nie miał możliwości wypowiedzenia się i sprostowania zaistniałych niezgodności – oczywistych błędów. Skarżący zarzucił również, że nie został poinformowany o treści art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, przez co został pozbawiony prawa wypowiedzenia się i wyjaśnienia oczywistego błędu. Odpowiadając na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. wniósł o jej oddalenie, uznając ją za bezzasadną i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawowym celem i efektem kontroli sądowej jest eliminowanie z obrotu aktów i czynności organów administracji publicznych niezgodnych z prawem i przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Należy przy tym podkreślić, że sądy administracyjne nie mają uprawnień do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (np. do przyznania i wypłaty nienależnie potrąconych płatności bezpośrednich, o co wnosi Skarżący). Orzeczenie sądu administracyjnego stanowi dopiero podstawę uzyskania merytorycznego, zgodnego z prawem, rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej (tu przez właściwe organy ARiMR). W wyniku kontroli legalności przeprowadzonego w sprawie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. stwierdzono uchybienia przepisów prawa procesowego i materialnego, które uprawniały Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji. Spór w sprawie dotyczy odmowy przyznania Skarżącemu wnioskowanych na 2008 r. dopłaty ONW oraz nałożenia sankcji z uwagi na stwierdzone przez organ (w toku kontroli wniosku przeprowadzonej w systemie komputerowym), zawyżenie przez Skarżącego powierzchni deklarowanych działek w części VII wniosku zatytułowanej "Oświadczenie o sposobie wykorzystania działek rolnych". Powierzchnia zgłoszona we wniosku o przyznanie płatności na rok 2008 do ONW wynosiła 9,62 ha. Natomiast powierzchnia stwierdzona w czasie kontroli administracyjnej wynosiła 5,07 ha. Zauważyć należy, iż z części VI wniosku zatytułowanej "Oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych" wynika, iż łączna powierzchnia całkowita działek ewidencyjnych (a nie powierzchnia gruntów rolnych na działkach ewidencyjnych) wynosi 10,15 ha. Należy zwrócić uwagę na to, że wszystkie grunty w województwie [...] są zaliczane do płatności ONW, co potwierdził na rozprawie w dniu 7 października pełnomocnik organu administracyjnego. Zatem cała powierzchnia deklarowana do JPO należy jednocześnie do obszaru ONW. W związku z powyższym w pierwszej kolejności należało odpowiedzieć na pytanie, czy tego rodzaju błąd, jak popełniony przez Skarżącego jest błędem oczywistym, który może być skorygowany w każdym czasie, zgodnie z postanowieniami art. 4 ust. 3 rozporządzenia Komisji z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE.L.06.368.74). Zgodnie z tym przepisem wnioski o wsparcie i wnioski o płatność mogą być skorygowane w każdym momencie po ich złożeniu w przypadku stwierdzenia przez właściwe władze oczywistych błędów. Nie bez znaczenia pozostaje tu treść art. 16 ust 3 akapit 2 oraz ust 6. Otóż jeżeli zadeklarowany obszar przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 50 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 796/2004 o więcej niż 30 %, beneficjenta wyklucza się z otrzymania pomocy, do której beneficjent byłby uprawniony na mocy tego artykułu, na dany rok kalendarzowy w zakresie danych działań. Jeżeli zaś różnica wynosi więcej niż 50 %, beneficjenta dodatkowo wyklucza się z otrzymania pomocy do wysokości kwoty odpowiadającej różnicy między zadeklarowanym obszarem i obszarem zatwierdzonym zgodnie z art. 50 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 796/2004. Kwota wynikająca z wykluczeń przewidzianych w ust. 3 akapit drugi i ust. 5 podlega odliczeniu od płatności pomocowych w ramach wszystkich działań wsparcia ustanowionych na mocy rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 lub rozporządzenia (WE) nr 1782/2003, do których dany beneficjent jest uprawniony na podstawie wniosków składanych przez niego w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono rozbieżność. Jeżeli ta kwota nie może zostać w pełni odliczona od tych płatności pomocowych, pozostające saldo zostaje anulowane. Z porównania norm ujętych w art. 4 ust. 3 i art. 16 rozporządzenia Komisji z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, wynika, że tylko pierwsza z nich nie przewiduje sankcji w postaci pozbawienia lub ograniczenia uprawnienia do przyznania pomocy w związku z błędami wykrytymi przez właściwe władze ARiMR, natomiast norma zawarta w art. 16 tego rozporządzenia w przypadku błędów wykrytych w wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej bądź kontroli na miejscu w zależności od wielkości stwierdzonej różnicy między zadeklarowanym a stwierdzonym obszarem - przewidują niekorzystne skutki dla wnioskodawcy w postaci odmowy przyznania płatności w danym roku. Z treści analizowanych przepisów wynika również, że na zastosowanie sankcji wpływ mają zarówno okoliczności towarzyszące naruszeniu, jak i skala tego naruszenia. Dlatego też przed zastosowaniem właściwej normy należało ustalić w sprawie nie tylko skalę naruszenia prawa, lecz również charakter błędu oraz okoliczności towarzyszące naruszeniu. W przypadku, bowiem ustalenia, że w sprawie mamy, jak podnosi Skarżący, z oczywistym błędem polegającym na omyłce w wykonaniu działania arytmetycznego organ powinien zastosować art. 4 ust. 3 rozporządzenia Komisji z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, który nie przewiduje sankcji w postaci pozbawienia lub ograniczenia uprawnienia do przyznania pomocy w związku z błędami wykrytymi przez właściwe władze ARiMR, zamiast norm przewidujących niekorzystne skutki dla wnioskodawcy w postaci odmowy przyznania płatności bezpośredniej. Oczywistość omyłki oraz jej charakter (błąd rachunkowy) można stwierdzić porównując treść wniosku pomocowego złożonego przez Skarżącego, w tym m.in. dane wykazane w sekcjach VI i VII wniosku oraz wyjaśniając okoliczności towarzyszące jej popełnieniu. W sekcji VI zatytułowanej "Oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych" należy, bowiem wymienić wszystkie działki ewidencyjne będące w posiadaniu rolnika, na których znajdują się grunty rolne, natomiast w sekcji VII zatytułowanej "Oświadczenie o sposobie wykorzystania działek rolnych" wnioskodawca wykazać powinien powierzchnię działek rolnych w powiązaniu z powierzchnią działek rolnych w granicach działek ewidencyjnych. Z treści wystosowanego do Skarżącego przez organ pierwszej instancji wezwania do złożenia wyjaśnień wynika, że nieścisłości wykryto właśnie porównując powierzchnie gruntów rolnych na działce ewidencyjnej ogółem (Sekcja VI kol.10) z sumą powierzchni części działek rolnych w granicach działki ewidencyjnej (Sekcja VII kol. 6) oraz powierzchnie gruntów rolnych na działce ewidencyjnej niezgłoszonych do programów pomocowych (Sekcja VI kol.11) oraz powierzchnie gruntów rolnych na działce ewidencyjnej zalesionych (Sekcja VI kol.12) (karta Nr 9 akt adm.). Jednakże organ nie ustalił okoliczności towarzyszących temu naruszeniu, ani też charakteru wykrytego błędu, a w konsekwencji dokonał oceny wykrytych nieścisłości jedynie z punktu widzenia skali tego naruszenia. W ocenie Sądu, wszystkie okoliczności i ustalenia przedstawione w rozpatrywanej sprawie wskazują, iż rację ma skarżący, zarzucając organowi II instancji, iż nie uwzględniono faktu wystąpienia oczywistego błędu we wnioskach pomocowych. Odrzucając zaś koncepcję oczywistego błędu, który pozwala na skorygowanie przez producenta wniosku pomocowego w każdym momencie po jego złożeniu, bez wnikliwej analizy przedstawionych wyżej okoliczności w świetle przepisu art. 4 ust. 3 rozporządzenia Komisji z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, naruszono zasady, wynikające z art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, w myśl których organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa prowadząc administracyjne postępowanie w sprawie przyznania określonego wsparcia finansowego zobowiązane są stać na straży praworządności, jak również zobowiązane są w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W uzasadnieniu decyzji organy administracyjne w żaden sposób nie wyjaśniły, dlaczego do przyznania płatności ONW przyjęto tylko powierzchnię działki A – 4,55 ha. Natomiast pominięto pozostałą powierzchnię zakwalifikowaną do płatności JPO. Organy administracyjne nie odniosły się również do przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 68, poz. 448), które to rozporządzenie określa tereny zakwalifikowane do pomocy ONW. Zauważyć natomiast należy, że z uzasadnienia decyzji administracyjnej strona winna czerpać wiedzę o motywach działania tego organu w sposób wyczerpujący. Uzasadnienia zaskarżonych decyzji są natomiast lakoniczne i to zarówno w sferze faktycznej jak też w sferze prawnej. Stąd też z uwagi na zdawkowe uzasadnienia decyzji obu instancji, w sprawie można mieć wątpliwości, czy w ogóle zaistniał błąd w deklarowaniu gruntów do pomocy ONW. Reasumując Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja, została podjęta z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 oraz art. 80 Kpa, mających wpływ na ustalenie prawidłowego stanu faktycznego sprawy. Poprzez niewystarczające ustalenie stanu faktycznego sprawy, naruszono zasadę ogólną postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej (art. 7 Kpa). Z zasady tej wynika obowiązek organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w taki sposób, by stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Organ rozpatrujący sprawę narusza prawo w wypadku wadliwej oceny stanu faktycznego, wadliwego zastosowania prawa, ale również wtedy, gdy prawidłowo zastosuje prawo do wadliwie ustalonego stanu faktycznego. Podkreślić również należy, że naruszenie przepisów o postępowaniu dowodowym powoduje wadliwość oceny wyników postępowania dowodowego z tego powodu, że ocena taka jest oparta na materiale dowodowym niekompletnym (wyrok SN z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 83). Sąd ponadto dopatrzył się naruszenia przepisów regulujących standardy uzasadniania decyzji, czyli art. 107 § 3 Kpa, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne powinny ustalić okoliczności towarzyszące nieprawidłowemu wskazaniu powierzchni użytków rolnych - jeżeli taka nieprawidłowość w ogóle zaistniała - uprawnionych do otrzymania płatności bezpośrednich i ocenić czy błąd tego rodzaju, jak błąd popełniony przez Skarżącą jest błędem oczywistym, który może być skorygowany w każdym czasie, zgodnie z postanowieniami art. 4 ust. 3 rozporządzenia Komisji z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005. Następnie jeszcze raz ocenią wniosek Skarżącej uwzględniając przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu ocenę prawną, zestawiając ją z uzupełnionym materiałem dowodowym. Stwierdzone naruszenie dało Sądowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji pierwszej instancji, stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej w skrócie jako: p.p.s.a). Rozstrzygnięcie w przedmiocie niewykonania zaskarżonej decyzji podjęto na podstawie art. 152 p.p.s.a.